Praxiskommentar zum Berliner Bezirksverwaltungsrecht

Absatz 1: Eine Vorlage ist angenommen, wenn sie von einer Mehrheit der Teilnehmerinnen und Teilnehmer und zugleich von mindestens 10 Prozent der bei der letzten Wahl zur Bezirksverordnetenversammlung festgestellten Zahl der für die Wahlen zur Bezirksverordnetenversammlung Wahlberechtigten angenommen wurde. Bei Stimmengleichheit gilt die Vorlage als abgelehnt.

1. Wie das Quorum beim Bürgerbegehren (ausführlich § 45) ist die Frage, wann ein Bürgerentscheid als angenommen gilt, durchaus umstritten, weil die Beteiligung der Einwohnerschaft an dieser Form der unmittelbaren Steuerung kommunalpolitischer Prozesse im Regelfall die Hälfte ihrer Gesamtzahl nicht überschreitet und es dem Abstimmungsergebnis insoweit grundsätzlich an demokratischer Legitimation mangeln könnte. Befürchtet und entsprechend zugespitzt formulierten kritische Stimmen im Gesetzgebungsverfahren insoweit die Bildung „willkürlich zusammengesetzter Interessengemeinschaften, (die) über ihre Mitbürgerinnen und Mitbürger im Bezirk bestimmen.“¹ Kommunalverfassungsrechtlich abwegig wurde sogar polemisiert, dass „gut organisierte Beteiligungsprofis (...) Staatsgewalt ausüben“² könnten³.

2. Das erforderliche Zustimmungsquorum, immerhin müssten zwischen knapp 25.000 (Spandau) und über 40.000 Abstimmungsberechtigte (Pankow) positiv votieren⁴, steht in einem ständigen Spannungsverhältnis zu der jeweils angesprochenen Materie, die mitunter regionalen Charakter hat und insoweit die Einwohnerschaft eines gesamtes Bezirks nicht tiefgreifend berührt⁵. Andererseits sind Angelegenheiten durch dieses Element der direkten Beteiligung thematisiert worden, die das Interesse einer Bezirksgrenze überschreiten⁶.

3. Satz 1 normiert ein doppeltes Zustimmungserfordernis: Für Annahme eines Bürgerentscheids muss die Vorlage eine Mehrheit auf sich vereinen, dabei sind alle abgegebenen Stimmen, also die vollständige Eintragung der beteiligten Personen im Abstimmungsverzeichnis, zu berücksichtigen, da zu den Abstimmungsteilnehmerinnen und -teilnehmern auch die ungültig zu wertenden Stimmzettel zu rechnen sind. Die Zahl der Jastimmen muss insoweit die Gesamtzahl der übrigen Stimmen zumindest um eine Stimme übersteigen. Die Summe dieser Zustimmung muss zugleich zehn v. H. der gesetzlich definierten wahlberechtigten Personen erreichen⁷.

4. Wie bei der Norm über das Bürgerbegehren wird aus Gründen der Praktikabilität auf die Zahl der bei der letzten Kommunalwahl stimmberechtigten Personen zurückgegriffen (ausführlich § 45).

5. Tritt der (äußerst seltene) Fall ein, dass gleich viele gültige Ja- wie übrige Stimmen abgegeben werden, gilt die Vorlage nach Satz 2 als verworfen.

Absatz 2: Sind konkurrierende Vorlagen erfolgreich im Sinne des Absatzes 1, gilt die Vorlage als angenommen, die die höhere Anzahl an „Ja“-Stimmen erhalten hat. Ist die Zahl der Ja-Stimmen gleich, so ist diejenige angenommen, die nach Abzug der auf sie entfallenden Nein-Stimmen die größte Zahl der Ja-Stimmen auf sich vereinigt. Sind die so gebildeten Differenzen gleich, gelten beide Vorlagen als abgelehnt.

6. Voraussetzung für die Anwendung von Satz 1 ist, dass mehrere erfolgreiche Bürgerbegehren zur Abstimmung gestellt wurden und jeweils das Quorum (ausführlich Rdnr. 3) erreicht haben. Eine (inhaltliche) Konkurrenz sich gegenseitig ausschließender Abstimmungsgegenstände ist nicht erforderlich. Alle Vorlagen, die in einem Bürgerentscheid zur Abstimmung stehen, befinden sich vielmehr im „Wettbewerb“ zueinander, sie konkurrieren um das Maß der Zustimmung durch die abstimmungsberechtigte Einwohnerschaft. Eine solche Konkurrenz liegt auch vor, wenn die BVV die Einbringung einer eigenen Abstimmungsalternative zum Bürgerentscheid (ausführlich § 46) beschlossen hat. Eine derartige Fallgestaltung verdeutlicht mitunter, dass es für kommunalpolitische Materien selten eine „einzige“ Lösung gibt.

7. Das Gesamtergebnis konkurrierender Vorlagen in einem Bürgerentscheid, die unabhängig voneinander bejaht oder verneint werden dürfen, kann rechtstheoretisch differenziert beurteilt werden: Der Gesetzgeber hatte sich zunächst für die Steuerung mittels Stichfrage entschieden⁸. Im Rahmen der Erfahrungen im Vollzug der Norm mussten jedoch nachteilige Aspekte⁹ konstatiert werden. Die demokratische Legitimation wird nunmehr durch die vorliegende Variante der Anzahl der jeweiligen Jastimmen gewährleistet.

8. Satz 2 handelt die Fallgestaltung einer gleichen Anzahl von Jastimmen ab, Satz 3 die Variante der darüber hinaus eintretenden gleichen Differenzen von Ja- zu Neinstimmen. Die Norm ist erforderlich, auch wenn die Wahrscheinlichkeit des Eintretens eines derartigen Ergebnisses eines Bürgerentscheids niedrig ist.

Absatz 3: War ein Bürgerentscheid erfolgreich, so hat sein Ergebnis im Rahmen des § 45 Abs. 1 die Rechtswirkung (Entscheidung, Empfehlung oder Ersuchen) eines Beschlusses der Bezirksverordnetenversammlung.

9. Die rechtliche Bindung eines Bürgerentscheids entspricht dem Wesen einer Beschlusslage des genannten Bezirksorgans (ausführlich §§ 12, 13). „Da (...) ein erfolgreicher Bürgerentscheid (...) die Wirkung einer Entscheidung der Bezirksverordnetenversammlung hat und somit an deren Stelle treten würde, stellt der Bürgerentscheid eine (neue) Form des Verwaltungshandelns dar“¹⁰. Die Verweisung auf § 45 Abs. 1 stellt die dort qualifizierte Beschränkung in Angelegenheiten des § 12 Abs. 2 Nr. 1, 2 und 4 heraus.

10. Die jeweilige Rechtswirkung gilt auch in zeitlicher Hinsicht. So wie die BVV (formell) einen einmal gefassten Beschluss (bereits in der folgenden Sitzung) wieder aufheben bzw. durch einen Beschluss mit einem anderen Ziel ersetzen darf, entfaltet auch ein Votum der Einwohnerschaft nur Dauerwirkung bis zu einem neuen erfolgreichen Bürgerentscheid bzw. bis zu einem entsprechenden Beschluss der BVV; dies ist vom Gesetzgeber gewollt¹¹. Diese differenzierte zeitliche Dimension ist jedoch unter dem Aspekt der wiederum eintretenden Rechtsbindung der Behörde in einem Verwaltungsverfahren zu beurteilen, wenn der Bürgerentscheid (bzw. der Beschluss der BVV) bereits Außenwirkung entfaltet¹² hat.

11. Ein erfolgreicher Bürgerentscheid darf vom BA nicht beanstandet (ausführlich § 18) werden, da die Norm eine nachgehende „Rechtsaufsicht“ nicht vorsieht. Vielmehr ist die rechtliche Bewertung durch die Zulässigkeitsprüfung bereits vorgeschaltet ist (ausführlich § 45). Das allgemeine Rechtsstaatsprinzip ermöglichen jedoch Maßnahmen in dem Fall, wo sich nachträglich (bei gleicher Rechtslage) die Zulassung eines Bürgerbegehrens als rechtswidrig erweist. Eine verwaltungsgerichtliche Überprüfung sowie bereits eingetretene Rechte Dritter bleiben davon unberührt.

12. Eine besondere Variante der rechtlichen Beurteilung der jeweiligen Bindungswirkung tritt ein, soweit das BA einen erfolgreichen Bürgerentscheid nicht oder nicht in der von den Initiatorinnen undÄnderung vom 01.01.2022 Initiatoren beabsichtigten Art und Weise in Verwaltungshandeln umsetzt. Auch in Materien, die der Entscheidung unterliegen (§ 12 Abs. 2 Nr. 3, 5 bis 11), hätten die Vertrauenspersonen (oder Dritte aus der Einwohnerschaft) kein subjektives öffentliches Recht auf Durchsetzung des Vollzugs (des Bürgerentscheids). Eine verwaltungsgerichtlichen Entscheidung in der Sache dürfte bereits an der mangelnden Beschwer (§ 42 Abs. 2 VwGO) scheitern. Wie bei einem Streitfall innerhalb der bezirklichen Organe (ausführlich § 7) ist vielmehr ausschließlich auf das Entscheidungsrecht der Bezirksaufsichtsbehörde zu verweisen¹³. Der „Bürgerentscheid hat (...) die Wirkung eines Ratsbeschlusses. Das einzelne Ratsmitglied hat nur unter der - selten erfüllten - Voraussetzung einer durch die Verletzung eigener Rechte begründeten persönlichen Klagebefugnis einen individuell durchsetzbaren Anspruch auf Vollzug bzw. gerichtliche Überprüfung des Vollzugs eines Ratsbeschlusses. Folgte man (dem verwaltungsgerichtlichen Antrag) käme es (...) zu einer Besserstellung abstimmungsberechtigter Bürger und/oder Vertretungsberechtigter eines Bürgerbegehrens gegenüber den Mitgliedern einer kommunalen Vertretungskörperschaft.“¹⁴