Praxiskommentar zum Berliner Bezirksverwaltungsrecht

1. Die vorliegende Kommentierung des BAMG hat nicht den Anspruch, eine geschlossene und umfassende Darstellung des gesamten Beamtenrechts oder des Rechts der Wahlbeamten oder Beamten auf Zeit zu leisten. Vielmehr liegt der Schwerpunkt in einer Erläuterung der – nicht sehr zahlreichen – Normen des BAMG, ihrer Einordnung in das Beamtenrecht sowie der Besonderheiten des Dienstverhältnisses der Bezirksamtsmitglieder. Für eine Verortung und Darstellung ist es dennoch unabdingbar, sowohl anhand der verfassungsrechtlichen Grundlagen des Berufsbeamtentums abstrakt die Besonderheiten des Beamtenverhältnisses von Wahlbeamten/Beamten auf Zeit herauszuarbeiten wie auch das BAMG in die Systematik des Beamten- und Bezirksverwaltungsrechts einzuordnen.

I. Verfassungsrechtliche Grundlagen

2. Nach Art. 33 Abs. 5 GG ist das Recht des öffentlichen Dienstes unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln und fortzuentwickeln. Die hergebrachten Grundsätze werden allgemein als ein Kernbestand von Strukturprinzipien, die allgemein oder doch ganz überwiegend und während eines längeren, traditionsbildenden Zeitraums mindestens aber unter der Weimarer Reichsverfassung als verbindlich anerkannt und gewährt worden sind, definiert.¹ Die Verfassung verlangt einerseits ihre Berücksichtigung bei der Normsetzung. Berücksichtigung in diesem Sinne meint mehr als in Erwägung ziehen, aber weniger als beachten.² Dies bedingt eine starke Bindungswirkung. Auch differenziert das BVerfG in seiner Rechtsprechung zwischen Grundsätzen, die als besonders wesentlich zu beachten sind, und solchen, die als weniger wesentlich nur zu berücksichtigen sind.³ Hinzu kommt, dass mit der Föderalismusreform I⁴ Art. 33 Abs. 5 GG andererseits auch eine Fortentwicklung des öffentlichen Dienstrechts verlangt. Das Grundgesetz erlaubt es somit das Beamtenrecht in seinen einzelnen Ausprägungen den veränderten Umständen anzupassen, was jedoch dort seine Grenze findet, wo Veränderungen in den Kernbestand der Strukturprinzipien eingreifen.⁵ Anders ausgedrückt: Fortzuentwickeln sind die Bestimmungen des Dienstrechts, nicht aber die hergebrachten Grundsätze.⁶

3. Angesichts der vielfältigen Kasuistik und der sich teils überlappenden Grundsätze ist eine den Anspruch der Vollständigkeit erhebende detaillierte und systematische Aufzählung aller anerkannten Grundsätze kaum möglich. Das BVerfG erkennt u.a. folgende Prinzipien als hergebrachte Grundsätze i.S.d. Art. 33 Abs. 5 GG an:⁷ das Beamtenverhältnis als besonderer Status, das Lebenszeitprinzip, das Prinzip der Hauptberuflichkeit, das Leistungsprinzip, das Laufbahnprinzip, die Neutralitätsprinzip, die Pflicht zur Verfassungstreue, das Streikverbot, das Recht auf eine amtsangemessene Amtsbezeichnung, das Recht auf eine angemessene Beschäftigung, die Pflicht zur Amtsverschwiegenheit, das Haftungsprivileg, die Verknüpfung von Status und Funktion, das Alimentationsprinzip, der Anspruch auf amtsangemessene Besoldung und Versorgung, der Grundsatz der Gesetzesbindung der Besoldung und Versorgung, die Berechnung der Versorgungsbezüge auf der Grundlage der ruhegehaltsfähigen Bezüge des letzten Amtes, die Regelung jeder Beendigung des Beamtenverhältnisses unmittelbar durch Gesetz und die Fürsorgepflicht des Dienstherrn.

4. Bereits diese mehr übersichtsartige Aufstellung zeigt, dass das Beamtenverhältnis der Bezirksamtsmitglieder besonderer Art ist. Sie werden nicht auf Lebenszeit, sondern auf Zeit ernannt (§ 1 Abs. 1 Satz 3 BAMG; Durchbrechung des Lebenszeitprinzips). Sie werden außerhalb einer Laufbahn berufen (§ 1 Abs. 2 Satz 1 BAMG; Durchbrechung des Laufbahnprinzips). Zudem ist eine unmittelbare Umwandlung des Beamtenverhältnisses auf Zeit in ein Beamtenverhältnis auf Lebenszeit unzulässig (sog. Umwandlungsverbot, § 95 Abs. 3 LBG).⁸ Die Begründung ihres Beamtenverhältnisses folgt im Ergebnis einer Wahl und auf Zeit jedenfalls z.T. eigenen Regelungen. Gleiches gilt für die Beendigung des Beamtenverhältnisses. Hier treten besondere Beendigungstatbestände neben die allgemeinen, für alle Berufsbeamten geltenden Regelungen. Da sie (auch) politische Funktionen wahrnehmen und politisch verantwortlich sind (§ 1 Abs. 1 Satz 6 und Abs. 2 Satz 4 BAMG), gelten für sie im Rahmen des Neutralitätsgebots und des Mäßigungsgebotes wohl verschobene Maßstäbe. Außerdem werden sie unbeschadet des § 1 Abs. 3 BAMG unabhängig von Eignung, Befähigung und Leistung und ohne ein Auswahlverfahren ernannt (§ 1 Abs. 2 Satz 3 BAMG).

5. Die Schaffung eines derart besonderen Beamtenverhältnisses ist verfassungsrechtlich unbedenklich, obwohl es an mehreren Stellen die hergebrachten Grundsätze, etwa die Regel der Lebenszeitlichkeit (§ 4 Abs. 1 Satz 4 BeamtStG), durchbricht.⁹ Es bedarf dennoch besonderer Gründe für eine derartige Befristung¹⁰, wie es im Übrigen auch in § 6 LBG i.V.m. § 4 Abs. 2 BeamtStG zum Ausdruck kommt. Solche besonderen Gründe liegen bei kommunalen Wahlbeamten geradezu klassischerweise vor, da ihre herausgehobene und das Vertrauen des Vertretungsorgans erfordernde Stellung der eines Regierungsmitglieds angenähert
   ist.¹¹ Da in unserem Verfassungssystem politische Macht stets nur auf Zeit verliehen wird und durch Wahlentscheidungen erworben werden muss, ist es ohne weiteres gerechtfertigt, das Beamtenverhältnis als Bezirksamtsmitglied nur auf Zeit zu begründen.¹² Diese Besonderheiten der Dienststellung zeigen sich – wie bereits angerissen – an mehreren Stellen des BAMG.

II. Systematische Einordung des BAMG

6. Das BAMG ist rechtssystematisch in das Landesbeamtenrecht wie auch das Landesverfassungs- und Bezirksverwaltungsrecht einzuordnen.

7. Auf die Bezirksamtsmitglieder findet – § 1 Abs. 2 Satz 2 BAMG regelt dies ausdrücklich – das Beamtenrecht grundsätzlich Anwendung. Mithin gelten für sie dem Grunde nach das BeamtStG, das das Statusrecht der Landes- und Kommunalbeamten regelt (§ 1 BeamtStG), das LBG, die Besoldungs-, Versorgungs- und Beihilfevorschriften des Landes, das Disziplinarrecht usw. Sowohl das BeamtStG wie auch das LBG regeln durch §§ 4 Abs. 2 und 6 BeamtStG bzw. §§ 95f. LBG allgemeine Grundsätze des Beamtenverhältnisses auf Zeit. Wie sich im Zuge der Kommentierung noch zeigen wird, gelten diese nicht uneingeschränkt für Bezirksamtsmitglieder. Das BAMG gilt hier als lex specialis.

8. Das BAMG ist daneben Teil der Bezirksverfassung des Landes Berlin. Es spielt zusammen mit den verfassungsrechtlichen Bestimmungen über die Zusammensetzung, (Ab-) Wahl und Aufgaben des Bezirksamtes (Art. 74ff. VvB) und den (teil-) identischen Vorschriften der §§ 34ff. BezVG. Bereits § 34 Abs. 2 BezVG trifft eine erste Regelung hinsichtlich ihres Rechtsstatus. Nach Satz 1 sind die Bezirksamtsmitglieder hauptamtlich tätig, wobei es einer solchen Regelung angesichts ihrer Rechtsstellung als Beamte auf Zeit an sich nicht bedürfte, ist doch das Beamtenverhältnis grundsätzlich durch Hauptberuflichkeit gekennzeichnet.¹³ Satz 2 bestimmt, dass ihre Rechtsstellung durch Gesetz – eben durch das BAMG – geregelt wird. Dies zeigt abermals die Besonderheit des BAMG als sowohl beamtenrechtlichem wie auch bezirksverwaltungsrechtlichem Gesetz. Nach dieser einführenden Einordnung des BAMG werden sich normative und systematische Zusammenhänge im Rahmen der Kommentierung der Einzelvorschriften besser erschließen lassen.