Praxiskommentar zum Berliner Bezirksverwaltungsrecht

1. Die öffentliche Förderung der Aufgabenwahrnehmung durch die Fraktionen in der BVV erstreckte sich bis zur staatlichen Vereinigung im Westteil Berlins lediglich auf die entgeltfreie Bereitstellung von angemessen ausgestatteten Büroräumen sowie in geringem Maß auf Ausgabe von Material (Papier, Schreibutensilien usw.). Verkannt werden darf allerdings nicht die Kostentragung des (jährlich steigenden) Bedarfs an Kopien und Druckerzeugnissen. Eine derart insgesamt bescheidene Belastung des Bezirkshaushalts relativierte sich zudem durch die (verfassungsrechtlich stark bedenkliche) Nutzung der jeweiligen Parteiorganisationen, insbesondere deren hauptamtliche Kräfte durch die Fraktion¹. Eine normative Abbildung der Förderungsgrundlagen kreierte dann erstmals die (am 6. Mai 1990 neu gewählte) Stadtverordnetenversammlung (ausführlich Vor § 1 BezVG), indem den Fraktionen eine finanzielle Unterstützung durch Beschluss der jeweiligen Stadtbezirksversammlung „gemäß den im entsprechenden Titel der Haushaltspläne für die Stadtbezirke zur Verfügung stehenden Mitteln“ zugestanden wurde².

2. Rechtzeitig vor dem Beginn der 13. Wahlperiode im Juni 1992 strebte der Gesetzgeber eine entsprechende Vereinheitlichung³ an, die Anregungen der (damals) 23 BVV einbeziehen sollte. Anlässlich dieses ersten Schrittes zur Harmonisierung der Wahlperioden der gewählten Vertretungen in den Bezirken durch Neuwahl der BVV im Westteil der Stadt am 24. Mai 1992 (ausführlich Vor § 1 BezVG) erfolgte dann eine Anpassung des Entschädigungsrechts, in dem die Norm dem Kreis der Rechtsvorschriften, die im gesamten Land galten (ausführlich Vor § 1), hinzugefügt wurde⁴. Einziger materieller Regelungsgegenstand, er war bereits Teil der Gesetzesinitiative⁵, war die Schaffung einer Grundlage zur Finanzierung des Aufwandes, der Fraktionen bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben entsteht. Danach wurden den Fraktionen zur Durchführung ihrer Aufgaben Zuschüsse für den personellen und sachlichen Aufwand einschließlich der Unterhaltung ihrer Büros gewährt (§ 8a Absatz 1). Absatz 2 der Vorschrift teilte dafür jeder BVV für Zuschüsse an die Fraktionen im Haushaltsjahr ein Grundbetrag in Höhe von 25.000,- DM und ein zusätzlicher Betrag von 200,- DM je tausend Bezirkseinwohner zu. Fünf vom Hundert des Grundbetrages erhielt jede Fraktion als Sockelbetrag. Der verbleibende Gesamtbetrag wurde auf die einzelnen Fraktionen nach ihrer Mitgliederzahl verteilt. Diese bedenklichen Strukturmaximen (des Sachmittelzuschusses): Einwohnerschaft im Bezirk, Mitgliederstärke der Fraktion sowie Verteilung der Mittel auf die Fraktionen (ausführlich § 8a), gelten bis heute.

3. Die Norm zur Förderung der Fraktionen in den ehemaligen Stadtbezirksversammlungen (§ 8 BezVEG) wurde in diesem Zusammenhang aufgehoben⁶.

4. Der Regelungsgegenstand fügt sich sachlich nicht in die Gesamtnorm ein, die vielmehr schon im Hinblick auf ihre Bezeichnung allein die individuelle Aufwandsentschädigung von in der Kommunalpolitik ehrenamtlichen Personen zum Inhalt hat. Dieser rechtssystematische Fehlgriff des Gesetzgebers ist nicht nachvollziehbar, hat er doch im gleichen Zeitraum 'n eigener Sache' vergleichbare Materien nicht etwa im LAbgG, sondern in einer gesonderten Vorschrift kodifiziert⁷. Zudem fehlen für einen problemlosen Vollzug weitere Maßgaben, etwa eine Aufgabendefinition sowie Aussagen zur Rechtsstellung der Fraktion, um daraus (öffentlich zu tragende) Kosten herzuleiten, Mitteilungs- und Veröffentlichungspflichten, Obliegenheiten des BV-Vorstehers im Zusammenhang mit der Prüfung des einzureichenden Nachweises über die Verwendung der Mittel und Rechtsfolgen bei Pflichtverletzungen einer Fraktion in diesem Zusammenhang. Die Erforderlichkeit der Schaffung eines entsprechenden Rahmens hatte der Gesetzgeber allerdings offensichtlich erkannt. „Im einzelnen ist eine gesetzliche Regelung geboten, um zu umschreiben, für welche Zwecke die Fraktionen öffentliche Mittel verwenden dürfen, die Berechnungsgrundlagen für die Zuschüsse an die Fraktionen zu bestimmen, die Rechnungslegung über die Verwendung öffentlicher Mittel zu regeln und festzulegen, in welcher Weise die Mittelverwendung zu kontrollieren ist.“⁸

5. Zwischen den diesbezüglich fehlenden Regelungen des bezirklichen Entschädigungsrechts und den bestehenden entsprechenden Normen für Fraktionen im Parlament besteht insoweit keine planwidrige Regelungslücke⁹. Der historische Gesetzgeber hat die finanzielle Förderung von Fraktionen in der BVV angesichts einer weiterreichenden Parallelvorschrift für das Abgeordnetenhaus vielmehr willentlich z. B. ohne Sanktionsmöglichkeit (als Rechtsfolgen von Versäumnissen bei der Mittelbewirtschaftung) verabschiedet. Zudem ist diese bezirksentschädigungsrechtliche Vorschrift zwischenzeitlich mehrfach geändert worden, ohne dass das Parlament die naheliegende Möglichkeit der Aufnahme derartiger Vorschriften wahrgenommen hätte. Es ist mithin davon auszugehen, dass diese gesetzliche Regelung bewusst hinter den höheren Anforderungen an die Rechenschaftspflicht von Fraktionen im Abgeordnetenhaus zurückbleiben soll. Dieses normative Handicap wirkt sich im praktischen Vollzug regelmäßig negativ aus¹⁰. Es bleibt abzuwarten (und zu beobachten), ob diese defizitäre Regelung im Gesetz durch die nunmehr erlassene AV (ausführlich § 8a) kompensiert werden kann.

6. Verbunden mit, jedoch stark im Schatten der Reform der Abgeordnetenentschädigung¹¹ stand im Frühjahr 1999 die parlamentarische Beratung der Erweiterung der finanziellen Leistungen für Fraktionen auf der Agenda. Unter Verweisung auf höhere Anforderungen aufgrund des Aufgabenaufwuchses der Bezirke, Bezirkszusammenlegung, Reduktion der Anzahl der BV usw. (ausführlich Vor § 1 BezVG)¹² wurden der Sachmittelzuschuss moderat angehoben und zusätzlich ein Personalmittelzuschuss beschlossen. Der Grundbetrag nach § 8a Absatz 2 erhöhte sich mit Beginn der 14. Wahlperiode (um 5.000 DM) auf 30.000 DM, der Sockelbetrag (um 5 v. H.) auf 10 v. H.¹³. Zudem schuf der Gesetzgeber als zusätzliche Personalmittel nach dem neuen Absatz 3 der Vorschrift die öffentliche Finanzierung für die Beschäftigung von Mitarbeitern¹⁴. In diesem Zusammenhang wurde der Rechtsgedanke eines Aufwendungsersatzes, d. h. die (nachträgliche) Erstattung bereits von der Fraktion erbrachter Gehaltszahlungen („gegen Nachweis ihrer Aufwendungen“) eingeführt. Hintergrund war die Reduzierung von Missbrauchsmöglichkeiten. Die Bemessung der Leistungshöhe richtete sich als quantitative „Obergrenze“¹⁵ nach dem Durchschnittssatz der Vgr. IV b BAT (West) und war gestaffelt (vgl. tabellarische Zusammenfassung als Anlage über die Einzelbeträge):

   1. Für Fraktionen mit einer Stärke von mehr als 20 Mitgliedern umfasste sie zwei Drittel,
   2. Für Fraktionen mit einer Stärke von zehn bis 20 Mitgliedern umfasste sie die Hälfte und
   3. Für Fraktionen mit einer Stärke von weniger als zehn Mitgliedern umfasste sie ein Drittel
      des Betrages¹⁶.

7. Im Zusammenhang mit der Währungsumstellung wurden die Sachmittelbeträge von 30.000 DM und 200 DM durch „15.000 Euro“ und „100 Euro“ ersetzt¹⁷.

8. Ende 2002 musste die Systematik des Personalmittelzuschusses aus haushaltsrechtlichen Gründen modifiziert werden. „Da bei der Haushaltsaufstellung keine Durchschnittssätze mehr festgesetzt werden, war es erforderlich, die Bezugsgröße durch feste Beträge zu ersetzen. Die (…) Obergrenzen (…) entsprechen der Höhe nach in etwa den Beträgen, die den Fraktionen im Jahr 2003 unter Heranziehung eines durch Fortschreibung der alten Durchschnittssätze ermittelten fiktiven Durchschnittssatzes zustehen würden.“¹⁸ Die Personalmittel (vgl. tabellarische Zusammenfassung als Anlage über die Einzelbeträge) betrugen ab 1. Januar 2003¹⁹ für Fraktionen nunmehr

   1. mit einer Stärke von mehr als 20 Mitgliedern bis zu 32.000 Euro,
   2. mit einer Stärke von zehn bis 20 Mitgliedern bis zu 24.000 Euro,
   3. mit einer Stärke von weniger als zehn Mitgliedern bis zu 16.000 Euro²⁰.

8a. Um die Arbeitsfähigkeit sowie die Bürgernähe der Abgeordneten zu verbessern, wurden ab 1. Januar 2014 Kosten für die Nutzung von Büros außerhalb des Parlamentsgebäudes übernommen und die Finanzierung der personellen Unterstützung angehoben. Im gleichen Zuge sollte die Arbeit der BV mehr als bisher gewürdigt werden, indem ihre Grundentschädigung sowie die Zuschüsse an die einzelnen Fraktionen erhöht wurden²¹. Insoweit wurde in der Norm die den Bezirken zur Verfügung gestellten Mittel um jeweils 75.000 Euro zur Verteilung an die Fraktionen erhöht. Ein Klammerzusatz in Absatz 2 der Regelung „(Sach- und Personalkosten)“ sollte klarstellen, dass die den Fraktionen insgesamt danach zur Verfügung stehenden Mittel wie vor dieser Rechtsänderung für die Finanzierung von Personalkosten für Beschäftigte herangezogen werden dürften²².

9. Mit einer gewissen Tradition behaftet ist eine Gesetzgebung aus der Mitte des Parlaments, soweit es um Materien geht, die das politische System selbst behandeln. Dabei werden von den initiativen Fraktionen, im Regelfall der jeweiligen Koalition, überwiegend keine bzw. äußerst knappe ('dürftige') Begründungen präsentiert, die parlamentarische Beratung ist häufig kurz, sie findet ohne Implementierung des Sachverstandes von Dritten (z. B. durch eine Anhörung) statt und bleibt meist ohne eine bei Gesetzgebungsverfahren zu anderen Fachgesetzen übliche Stellungnahme des Senats. Ein 'herausragendes' Beispiel stellt in dieser Hinsicht der (erste) Versuch dar, den Fraktionen in der BVV zu einer qualitativ und quantitativ angemesseneren Personalmittelausstattung zu verhelfen: Im Laufe des Jahres 2017 verdichtete sich in einzelnen politischen Kräften die Erkenntnis, dass auch die deutliche Anhebung des Fraktionszuschusses zum 1. Januar 2014 (ausführlich Vor § 1) keine angemessene Wirkung auf den Abschluss von Arbeitsverträgen mit adäquater Stundenzahl, fixierten Tätigkeitsmerkmalen und daraus folgender Vergütung hatte; wie zuvor beklagten viele Beschäftigte von Fraktionen 'prekäre' Arbeitsverhältnisse. Offensichtlich wurde zudem, dass die jeweiligen Fraktionsvorstände, im Wesentlichen zuständig für eine Mittelsteuerung, keinen hinreichenden Veränderungsbedarf erkannten und die übrigen BV mit dieser Konfliktlage auch nicht befasst werden sollten. Im Zuge der tiefgreifenden Verbesserung des finanziellen Status Berlins entschloss sich daher die Koalition (SPD, Linke, Bündnis 90/Die Grünen), eine finanzielle Vorsorge zur Verbesserung der personellen Ausstattung der Fraktionen im Zuge der parlamentarischen Beratung zum Doppelhaushalt 2018/19 zu treffen, indem 4 Mio Euro als Pauschale Mehrausgaben eingestellt wurden (2729/971 01)²³. Zur Unterlegung sollte eine Novelle zum Entschädigungsrecht folgen.

10. Gegenstand der parlamentarischen Beratung wurde dann ein (nicht begründeter) Antrag, der als missglückt anzusehen ist: Er war in sich widersprüchlich und beinhaltete weitere grundlegende Probleme, weil er die Aufgaben der Personalaktenführung usw. einer unzuständigen Stelle übertragen wollte und dazu im Übrigen keine hinreichende normative Grundlage kreierte²⁴. Zudem war beabsichtigt, jeder Fraktion in der BVV eine identische Förderungssumme für die Beschäftigung von Personal zuzugestehen. Auf unterschiedliche Anforderungen der Aufgabenwahrnehmung an Hand der kommunalpolitischen Relevanz, die ihren Ausdruck in der jeweiligen Sitzzahl in der BVV findet, wäre es nach Satz 1 des Entwurfs nicht angekommen. Darüber hinaus hätte ein bestimmter Personenkreis entgegen der 'bezirklichen Lebenswirklichkeit' nach Satz 2 des Entwurfs nicht beschäftigt werden dürfen²⁵. Eine Fortsetzung der unumstrittenen Praxis von 'parlamentarischen Geschäftsführungen', d. h. die bezahlte Tätigkeit eines Mitgliedes der Fraktion, wäre zudem verhindert worden.

11. Der nach der Ausschussberatung zur Abstimmung gestellte geänderte Entwurf griff diese Problematik jedoch nur im Hinblick auf eine angemessene Differenzierung der Personalmittel für verschieden große Fraktionen (Satz 2) auf. Eine jährliche Anpassungsregelung (Satz 3) i. V. m. der Verweisung auf die Kostenpauschale für Beschäftigte von Abgeordneten (Satz 4) wurde im Plenum ohne weitere Erörterung angenommen²⁶ und zum Gesetz (vgl. tabellarischen Zusammenfassung als Anlage über die Einzelbeträge)²⁷. Es trat am 1. Mai 2018 in Kraft²⁸.

12. Satz 5 der Regelung bezog die für die Beschäftigung von Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern von Abgeordneten auferlegte Beschränkung des Personenkreises auf die Beschäftigten einer Fraktion in der BVV weiterhin ein: Nicht übernommen werden sollten Aufwendungen, die anlässlich der Beschäftigung von Ehegatten, Ehegatten anderer Abgeordneter, eingetragenen Lebenspartnern (auch anderer Abgeordneter), von Verschwägerten, von Verwandten ersten und zweiten Grades, von Mitarbeitern der Fraktionen oder Gruppen des Abgeordnetenhauses oder des Deutschen Bundestages, von Mitgliedern gesetzgebender Körperschaften sowie unter Beteiligung juristischer Personen entstehen (§ 7 Absatz 3 Satz 4 LAbgG). Klarzustellen wäre in diesem Zusammenhang, dass es nicht um ein Beschäftigungsverbot an sich, vielmehr lediglich um den Ausschluss der Finanzierung aus dem Personalmittelzuschuss nach Absatz 4 ging. Erkennbar wurde der eindeutige Wille des Gesetzgebers, u. a. „Vetternwirtschaft“ zu vermeiden. Bei der entsprechenden Anwendung war mithin von folgendem Personenkreis auszugehen:

    1. Ehegatten und eingetragene Lebenspartner von Mitgliedern der BVV;
    2. Verschwägerte von Mitgliedern der Fraktion (Verwandte eines Ehegatten oder eingetragenen Lebenspartners im Sinne von § 1590 Abs. 1 Satz 1 BGB): Schwiegermutter- und -vater, deren Eltern, Ehegatten der Kinder und Enkel;
    3. Verwandte ersten und zweiten Grades von Mitgliedern der Fraktion (Personen, deren eine von der anderen abstammt, sind im Sinne von § 1590 Abs. 1 Satz 1 BGB in gerader Linie verwandt): Vater, Mutter, Großvater, Großmutter, Kinder, Enkel;
    4. Mitglieder gesetzgebender Körperschaften (Europaparlament, Bundestag, Länderparlamente);
    5. Personen, die unter Beteiligung juristischer Personen wirken.

13. Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der Fraktionen oder Gruppen des Abgeordnetenhauses, des Deutschen Bundestages (und ergänzend) des Europäischen Parlaments sowie Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der Fraktionen oder Gruppen in kommunalen Vertretungskörperschaften (im Wesentlichen hinsichtlich der Ortsnähe aus dem Brandenburger Umland) und, insbesondere im Hinblick auf die jeweiligen Vorortbüros, Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der jeweiligen Abgeordneten unterfielen gleichfalls diesem ausgeschlossenen Personenkreis. Sie zählen hingegen nach Sinn und Zweck der Regelung nicht dazu²⁹. „Wir möchten das so verstanden wissen, dass hier ausschließlich die Ehegatten und auch die Ehegatten anderer BVV-Mitglieder gemeint sind, weil wir einfach das Ganze eine Ebene nach unten schieben. Im Übrigen sind gemeint alle Mitarbeiter des Landtags (Ergänzung durch den Verfasser: vermutlich der dortigen Fraktionen) und der Bundestagsfraktionen und auch alle (Ergänzung durch den Verfasser: dortigen) Mitglieder.“³⁰

14. Entsprechend anzuwenden waren nach Satz 6 der Regelung die Richtlinien des Präsidiums des Abgeordnetenhauses für den Ersatz von Aufwendungen für die Beschäftigung von Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern der Mitglieder des Abgeordnetenhauses von Berlin nach § 7 Abs. 3 LAbgG³¹ (vgl. tabellarische Zusammenfassung als Anlage über die Stundensätze)Änderung vom 30.09.2023. Grundlage dieser „VwV sui generis“ (auf der legislativen Ebene) ist jedoch eine abgeordnetenrechtliche Ermächtigung³², die ihren Niederschlag (durch Verweisung) in den entschädigungsrechtlichen Vorschriften n i c h t gefunden hat. Im Bereich der untergesetzlichen Normsetzung müssen allerdings „wesentliche Entscheidungen“³³ durch das Parlament selbst getroffen werden (Vorbehalt des Gesetzes). Ermächtigt der Gesetzgeber die Verwaltung z. B. zum Erlass von Rechtsverordnungen oder von autonomen Satzungen, so darf er die wesentlichen Entscheidungen nicht an sie delegieren (Wesentlichkeitstheorie). Insoweit konnten die spezifischen Verfahrensregelungen in den Richtlinien ausschließlich zur Konkretisierung der vorliegend normierten gesetzlichen Bestimmungen über die Personalmittel des Fraktionszuschusses dienen. Entsprechende Anwendung fand sie daher allein auf die Definition des Personenkreises nach Satz 5 (§ 7 Abs. 3 Satz 4 LAbgG). In diesem Zusammenhang bestand für die Fraktionen jedoch lediglich die Verpflichtung zu versichern, dass die Mitarbeiterin oder der Mitarbeiter nicht zu dem im Gesetz genannten Personenkreis gehört, für deren Beschäftigung die Heranziehung des Personalmittelzuschusses ausgeschlossen ist. Die für die Vergütung der Beschäftigten von Abgeordneten sowie für die Abrechnung von Steuern, Sozialversicherungsbeiträgen usw. geltende besondere Zuständigkeit in der Verwaltung des Abgeordnetenhauses fiel hingegen nicht in diesen Regelungskreis und blieb mithin Aufgabe der Fraktionen in einer BVV³⁴. Gleiches war anzunehmen für die Gehaltunter- und Gehaltsobergrenzen sowie weitere Fragen. Insbesondere dem Vergütungskorridor konnte - im Gegensatz zu nachträglichen Äußerungen - allenfalls empfehlenden Charakter zur Verhinderung einer „prekären Beschäftigung“³⁵ beigemessen werden. Die Verweigerung der öffentlichen Finanzierung des Gehalts durch d. Beauftragten für den Haushalt aus einem Arbeitsvertrag, der die für Abgeordnete als Arbeitgeber geltenden Bandbreiten unter- bzw. überschreitet, konnte nicht erfolgreich auf diese gesetzliche Regelung gestützt werden, weil es insoweit an einer entschädigungsrechtlichen Norm, die diesen Willen des Gesetzgebers deckt, mangelte.

15. Begleitet wurde das parlamentarische Verfahren durch vielfache kritische Kommunikation zwischen Parteien auf der Bezirks- und Landesebene, Äußerungen der AG RdV, Fraktionen und/oder der BVV-Büros gegenüber dem Abgeordnetenhaus bzw. einzelnen Fraktionen sowie gegenüber der für Inneres zuständigen Senatsverwaltung sowie ('lautstark' und überwiegend unsachlich) einzelner BV und Abgeordneter. Regelrechte Verwirrung über die zukünftige Vollzugspraxis veranlasste die Koalition knapp einen Monat nach der Verabschiedung im Parlament zu einer (ungewöhnlichen) Erklärung zur Normauslegung, der sich auch die Opposition anschloss. „ (…) Wir wollen es den Fraktionen nicht untersagen, (…) Fraktionsmitglied Sowieso als Justitiar für 200 Euro zu beschäftigen. (…) Wir wollten keine Verwandtenbeschäftigung, aber eben auch keine Beschäftigung von zum Beispiel MdAs, aber ausdrücklich die BVV-Leute davon ausnehmen. Wir wollten übrigens auch nicht (…), dass die BVVen die Buchhaltung machen für die Fraktionen. (…) Also anders, ausdrücklich anders als im Abgeordnetenhaus. (…) Wir wollen, dass für die Bezahlung der BVV-Mitarbeiterinnen und BVV-Mitarbeiter die Gehaltskorridore gelten, wie sie für die Mitglieder des Abgeordnetenhauses aufgrund der Richtlinien des Präsidenten des Abgeordnetenhauses gelten. Das sind breite Korridore, innerhalb derer existiert ein Spielraum, aber wir glauben, dass damit prekäre Beschäftigung ausgeschlossen ist. (…)“³⁶

16. Normauslegung, die die Anwendung in der Praxis unterstützen soll, hat ihre Grenze im Wortlaut der Norm. Insoweit wurde die komplizierte Gemengelage zwischen dem Recht der Mitglieder des Parlaments (LAbgG), darauf basierende Richtlinien des Präsidenten des Abgeordnetenhauses, die von der Parlamentsverwaltung anzuwenden sind, und dem Entschädigungsrecht für die bezirkliche Ebene, das u. a. Maßgaben für den BV-Vorsteher und das jeweilige BVV-Büro formuliert, verkannt. In vergleichbaren Fällen ist anzuraten, derartige Protokollvermerke sorgfältig vorzubereiten, wenn sich die Legislative angeregt fühlt, die selbst verantworteten gesetzgeberischen Maßnahmen zu interpretieren. Der vorliegende Fall ist als ein verheerendes rechtspolitisches Signal anzusehen, weil er den Diskussionsprozess über eine fehlerfreie Rechtsanwendung bei der Wahrnehmung dieser Bezirksaufgabe (!) nicht beendete, sondern eine konfrontative Erörterung innerhalb der Exekutive anheizte³⁷. Festzuhalten bleibt, dass das Spannungsverhältnis zwischen dem, was der Gesetzgeber (offenbar) regeln wollte, und dem, was er tatsächlich durch die Wortwahl geregelt hat, unauflösbar war. Im Ergebnis sah er sich genötigt, zeitnah eine gesetzliche Klarstellung zu verfassen³⁸.

17. In der Form war diese Gesetzgebungsinitiative wiederum mängelbehaftet: Der Änderungsbefehl setzte innerhalb des Satzes 2 ein („…erhält Absatz 4, Ziffer 3 folgende Fassung:“). Darüber hinaus wäre die Vorschrift am Tage nach der Verkündung im GVBl. in Kraft getreten, also ohne Rücksicht auf Vollzugsprobleme. Es bedurfte eines Änderungsantrages, um zumindest den formellen Ansprüchen zu genügen³⁹.

18. Materieller Änderungsgegenstand war der Wegfall der Sätze 5 und 6 in Absatz 4 der gerade etwas mehr als einen Monat geltenden Vorschrift sowie die Ergänzung eines neuen Absatzes 6 mit der Ermächtigung zum Erlass einer VwV. „Um eine weitgehende Gleichbehandlung zwischen den Fraktionen des Abgeordnetenhauses und jenen innerhalb der Bezirksverordnetenversammlungen zu erreichen, verzichtet die Neuregelung (…) darauf, bestimmte Personengruppen vom Aufwendungsersatz auszuschließen. (…) Die Regularien und bisherige Praxis zur Verwendung der Mittel gemäß § 8a Abs. 1 und 2 BezVEG bleiben unverändert, mit der Maßgabe, dass die Fraktionen inklusive der zusätzlichen Mittel gemäß § 8a Abs. 4 BezVEG jeweils insgesamt nicht mehr als drei Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter beschäftigen dürfen. Auf diese Weise wird auch dem Wunsch der BVV-Büros nach eindeutigeren Vorgaben zur Verwendungspraxis der Sach- und Personalmittel sowie der zusätzlichen Personalmittel entsprochen. Zudem kann auf den bisher vorgesehenen gesetzlichen Verweis auf die nicht für alle Regelungssachverhalte passenden Richtlinien des Abgeordnetenhauses verzichtet werden.“⁴⁰ Überzeugen kann auch diese 'Novelle der Novelle' nicht. Beide Versuche, die Rechtslage zur Beschäftigung von Personal durch die Fraktionen in der BVV zu verbessern, unterliegen dem fatal irrigen Grundgedanken, Vorschriften zum Recht einzelner Abgeordneter als Arbeitgeber (Natürliche Person) seien ohne Probleme auf Regelungen über Fraktionen in der BVV als Arbeitgeber (Juristische Person) zu übertragen. Soweit die gesetzliche Basis für den Anspruch einer Fraktion, die Beschäftigung von Personal aus öffentlichen Mitteln refinanziert zu erhalten, überwiegend durch Verweisungen gebildet wird, besteht darüber hinaus keine hinreichende Steuerung eines einheitlichen Rechtsvollzuges. Die Ziele der Regelungsgedanken nach § 7 Abs. 3 LAbgG bzw. nach den vom Präsidenten des Abgeordnetenhauses erlassenen Richtlinien („Amtsausstattung“ sowie Entgeltkorridor in Verbindung mit Tätigkeitsmerkmalen) hätten vielmehr sinngemäß, aber vollständig übernommen werden müssen, um eine stimmige Praxis auf gesetzlicher Grundlage zu gewährleisten.

19. Die Annahme der geänderten Fassung erfolgte ohne Erörterung⁴¹. Die rechtliche Ableitung dieses gesetzgeberischen Produktes (vgl. tabellarischen Zusammenfassung als Anlage über die Einzelbeträge)⁴² bleibt nunmehr einer vollumfänglich verwaltungsgerichtlich überprüfbaren VwV überlassen. Seit 1. August 2018 ist die gesetzliche Norm in Kraft⁴³.

20. Eine Erhöhung der Kostenpauschale für Abgeordnete nach § 7 Absatz 3 LAbgG auf monatlich 4 327 Euro verursachte zum 1. Januar 2019 eine erste Rechtsfolgenanpassung (vgl. tabellarischen Zusammenfassung als Anlage über die Einzelbeträge)⁴⁴.

21. Nach umfangreichen Vorarbeiten, die bereits um die Jahreswende 2018/19 einsetzten, und einem nicht konfliktfreien Abstimmungsprozess mit den bezirklichen Akteuren, die schließlich eine Berichts- und Evaluationspflicht einforderten⁴⁵, war rund ein Jahr später der Erlass der VwV zu verzeichnen (ausführlich § 8a).

22. Eine Erhöhung der Kostenpauschale für Abgeordnete nach § 7 Absatz 3 LAbgG auf monatlich 4 458 Euro verursachte zum 1. Januar 2020 eine zweite Rechtsfolgenanpassung (vgl. tabellarischen Zusammenfassung als Anlage über die Einzelbeträge)⁴⁶.

23. Eine Erhöhung der Kostenpauschale für Abgeordnete nach § 7 Absatz 3 LAbgG auf monatlich 4 598 Euro verursachte zum 1. Januar 2021 eine dritte Rechtsfolgenanpassung (vgl. tabellarischen Zusammenfassung als Anlage über die Einzelbeträge)⁴⁷. Mit der am 24. Februar 2021 in Kraft getretenen Novelle zum LAbgG⁴⁸ ist dann eine fehlerhafte Verweisung in § 8a Absatz 4 Satz 4 entstanden, da der Gesetzgeber eine erforderliche Anpassung versäumt hat.

24. Mit der Erhöhung der Kostenpauschale für Abgeordnete nach § 7 Absatz 3 LAbgG auf monatlich 4 698 Euro erfolgte zum 1. Januar 2022 eine vierte Rechtsfolgenanpassung (vgl. tabellarischen Zusammenfassung als Anlage über die Einzelbeträge)⁴⁹.

25. Diese Regelfortschreibung hatte jedoch nur zwei Monate Bestand (!): Zusammen mit den demokratischen Kräften der Opposition initiierte die Koalition eine Neuregelung zu einer Kostenpauschale von 6.930 Euro (vgl. tabellarischen Zusammenfassung als Anlage über die Einzelbeträge), die „rechnerisch nicht mehr eine Vollzeitstelle auf der Basis des TdL Entgeltgruppe 13, Erfahrungsstufe 3, sondern 1,5 Stellen zugrunde (legt.) Zudem wird (…) ermöglicht, statt bisher drei, nunmehr bis zu vier Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter zu beschäftigen.“⁵⁰ Dieser erstmals vom Gesetzgeber eingeführte tarifrechtliche Anknüpfungspunkt kann im Hinblick auf den Arbeitnehmerstatus der Beschäftigten von Abgeordneten jedoch nicht überzeugen. Es drängt sich der Verdacht auf, dass diese Konstruktion ausschließlich im Zusammenhang mit der beabsichtigten deutlichen Anhebung dieser Personalmittel gewählt wurde. Ein formeller Bezug zu den Tarifbeschäftigten der Landesverwaltung bestand hingegen nicht und wird durch die genannte Begründung dieser gesetzlichen Regelung auch nicht hergestellt. Hinsichtlich der Bezirke hätte diese Neufassung zudem einen Normwiderspruch ausgelöst, weil der vom Gesetzgeber gewollte Einklang bei der Beschäftigung von Personal in den Fraktionen tiefgreifend gestört worden wäre.

26. Kurzfristig brachten die gleichen Fraktionen daher eine entschädigungsrechtliche Novelle (mit gleicher Begründung) ein, um die parlamentarische Ausschussberatung parallel zur genannten Änderung der landesabgeordnetenrechtlichen Vorschriften aufnehmen zu können⁵¹. Ohne Wortbeiträge⁵² erfolgte sodann die Beschlussfassung mit Wirkung zum 1. März 2022⁵³. Die fehlerhafte Verweisung (ausführlich Rdnr. 23) wurde in diesem Zusammenhang nicht korrigiert. Darüber hinaus bleibt die (in der interessierten Öffentlichkeit aufgeworfene) Frage, ob die Beschäftigung von bis zu vier Personen in den Fraktionen als bedarfsgerecht und insoweit angemessen zu bezeichnen ist, offen. Auch der in den BVV-Büros zu leistende höhere Verwaltungsaufwand steht unbegründet im Raum.

27. Mit der Erhöhung der Kostenpauschale für Abgeordnete nach § 7 Absatz 3 LAbgG auf monatlich 7.125 Euro erfolgte zum 1. Januar 2023 eine erste Rechtsfolgenanpassung (vgl. tabellarische Zusammenfassung als Anlage über die Einzelbeträge)⁵⁴. Zum gleichen Zeitpunkt trat eine Anhebung der Gehaltsober- und untergrenzen in Kraft (vgl. tabellarische Zusammenfassung als Anlage über die Stundensätze).

Anlage

Tabelle 1: Zusammenstellung der Personalmittel im Jahr

Tabelle 2: Zusammenstellung der Personalmittel im Monat

Tabelle 3: Zusammenstellung der Stundensätze nach Nr. 5.6.1 AV BVVFraktZÄnderung vom 30.09.2023

(Soweit entsprechend der Anlage zur AV BVVFraktZ eine Einstufung als Sachbearbeiterin oder Sachbearbeiter erfolgt, ist als untere Gehaltsgrenze das Mindestgehalt einer Sachbearbeiterin bzw. eines Sachbearbeiters und als oberste Gehaltsgrenze das maximale Gehalt einer Hauptsachbearbeiterin bzw. eines Hauptsachbearbeiters maßgeblich, da in der Anlage zur AV BVVFraktZ nicht zwischen diesen beiden Kategorien unterschieden wird.)Änderung vom 30.09.2023