Praxiskommentar zum Berliner Bezirksverwaltungsrecht

Absatz 1: Die Bezirksverordnetenversammlung bestimmt die Grundlinien der Verwaltungspolitik des Bezirks im Rahmen der Rechtsvorschriften und der vom Senat oder den einzelnen Mitgliedern des Senats erlassenen Verwaltungsvorschriften. Sie regt Verwaltungshandeln an durch Empfehlungen und Ersuchen, kontrolliert die Führung der Geschäfte des Bezirksamts, entscheidet in den ihr vorbehaltenen Angelegenheiten und nimmt die in diesem Gesetz vorgesehenen Wahlen, Abberufungen und Feststellungen vor. Sie kann über alle Angelegenheiten vom Bezirksamt jederzeit Auskunft verlangen.

1. Die Literatur¹ geht übereinstimmend davon aus, dass das Recht der BVV, nach Satz 1 die Grundlinien der Verwaltungspolitik des Bezirks bestimmen zu können, lediglich deklaratorischen Charakter hat. Der BVV sei zwar eingeräumt, Konzeptionen, Arbeitsprogramme usw. zu verabschieden, eine (rechtliche) Bindung des BA an derartige Grundsätze läge allerdings nicht vor. Unter Beachtung der langjährigen Praxis in den Bezirken, die durch eine gewisse „normative Kraft des Faktischen“ geprägt ist, wird jedoch verkannt, dass diese eher programmatische Vorschrift in engem Zusammenhang mit dem Aufhebungs- und Selbstentscheidungsrecht der BVV zu sehen ist (ausführlich Rdnr. 32) und im Übrigen die politischen Querverbindungen zwischen Fraktionen und von ihnen vorgeschlagenen BA-Mitgliedern einen nicht zu unterschätzenden Einfluss darstellen. Schließlich richtet sich diese Norm an die BVV selbst: Das „Grundlinienbestimmungsrecht“ ist nicht allein kodifiziert, es soll auch zweckmäßig ausgestaltet werden².

2. Unstreitig ist, dass die BVV die ihr zugestandenen Rechte insbesondere durch Beschlussfassung³ im Einzelfall wahrnimmt und in diesem Zusammenhang im Regelfall diese Grundlinienbestimmung diese „Grundlinienkompetenz“ im Regelfall nicht gesondert zum Ausdruck bringt. Maß und Tiefe unterliegen vollständig der Beurteilungskompetenz der BVV⁴. Die außergewöhnliche Stellung der BVV kommt insbesondere durch den widersprüchlichen Begriff der „Verwaltungspolitik“ zum Ausdruck, stellt er doch eine (rechtlich problematische) Verquickung unterschiedlicher Funktionsgewalten dar. Die Organe des Bezirks, BVV und BA, zählen verfassungsrechtlich zwar nicht zur „Politik“ (Legislative), sondern zur „Verwaltung“ (Exekutive). Die örtlichen Verwaltungsaufgaben (vgl. Art. 66 Abs. 2 Satz 2 VvB) bzw. die anderen Aufgaben, die nicht durch die Hauptverwaltung (vgl. Art. 67 Abs. 1 Satz 2 VvB) wahrzunehmen sind, dürfen allerdings in den Bezirken durchaus politisch bestimmt und ausgefüllt werden (ausführlich § 2).

3. Es handelt sich bei diesem Begriff jedoch nicht um die Eröffnung eines „allgemeinpolitischen Mandats“, den Bezirken obliegt vielmehr lediglich eine verwaltungsmäßige Politik. Diese Einschränkung drückt sich im Hinblick auf den eindeutigen Wortlaut durch den (auch in § 7 Abs. 1 AZG) gesetzten Rahmen der einzuhaltenden Rechts- und der vom Senat oder den einzelnen Mitgliedern des Senats erlassenen VwV (§ 6 AZG)⁵ aus. Nur die dort kodifizierten Regelungsinhalte sind im eigentlichen Sinn Ergebnis einer jeweiligen „politischen“ Entscheidung (des Landesgesetz- oder Verordnungsgebers bzw. des entsprechenden Mitglieds des Senats); nur in diesem engen Rahmen ist ein „politischer“ Spielraum für die Bezirke vorhanden. Diese ausdrückliche Bindung der BVV betont ihren Charakter als bezirkliches Organ (ausführlich § 2) und trägt zu einem gewissen Spannungsverhältnis zum BA (und der Bezirksverwaltung insgesamt) bei, wenn die BVV mit ihren Initiativen aus der Sicht der (klassischen) Verwaltung „über das Ziel hinausschießt“⁶ oder eine generelle Beteiligung im Verwaltungsvollzug - etwa durch die Einrede eines Zustimmungsvorbehalts - reklamiert, was als Mitverwaltung unzulässig wäre⁷.

4. Die Vorschrift eröffnet der BVV dennoch viele Möglichkeiten: Neben der Befassung mit der direkten Steuerung der Bezirksverwaltung kann die BVV dem BA auch hinsichtlich der Aufgaben, über die es im Rahmen des RdB (vgl. Art. 68 Abs. 2 VvB) beteiligt wird, „Aufträge“, Meinungen, Positionen auf den Weg geben, kurz: Die Haltung des Bezirks zu bestimmten Fragen beeinflussen. Sinngemäßer Anknüpfungspunkt sind wie in Kommunen die „Bedürfnisse und Interessen, die in der örtlichen Gemeinschaft wurzeln oder auf sie einen spezifischen Bezug haben“.⁸ Im Übrigen rahmt sie im Zusammenhang mit der Unterrichtungspflicht (ausführlich § 15) die Tätigkeit des BA ein: Will das BA in Grundsatzangelegenheiten der Verwaltungspolitik des Bezirks tätig werden, ist die BVV zu beteiligen.

5. Die Instrumente, mit denen die BVV die Grundlinien der Verwaltungspolitik des Bezirks bestimmen darf, werden in Satz 2 und 3 abschließend aufgezeigt:

   • Anregung von Verwaltungshandeln durch Empfehlungen und Ersuchen (ausführlich § 13)
   • Kontrolle der Führung der Geschäfte des BA (ausführlich § 17)
   • Entscheidung in den ihr vorbehaltenen Angelegenheiten (ausführlich Rdnr. 7ff)
   • Durchführung von Wahlen, Abberufungen und Feststellungen (ausführlich § 16) sowie
   • Auskunftsverlangen über alle Angelegenheiten vom BA (ausführlich Rdnr. 6)

und sind in der GO (ausführlich § 8) näher beschrieben.

6. Das Auskunftsrecht bezieht sich auf alle Angelegenheiten und liegt zu jeder Zeit vor. Es besteht mit Ausnahme des Ausschusses für Eingaben und Beschwerden (ausführlich § 17) regelhaft ausschließlich gegenüber dem BA (Ausnahme: Ausschuss für Eingaben und Beschwerden, ausführlich § 17). Der Kreis der Angelegenheiten wird durch die Zuständigkeit der BVV eingeschränkt; zumindest ein bezirklicher Anknüpfungspunkt muss vorliegen. Das BA wird jedoch Fragen der BVV nur schwerlich mit der Begründung zurückweisen können, es läge kein derartiger bezirklicher Bezugspunkt vor. Grundsätzlich besteht eine Beantwortungsverpflichtung (ausführlich § 11). Allerdings besteht auf (umfangreiche und erschöpfende) Information kein Rechtsanspruch, wenn die tatsächlich zuständige private oder öffentliche Institution eine Beteiligung an der Beantwortung verweigert. Das Auskunftsrecht ist nicht an bestimmte Ereignisse (Sitzung der BVV oder eines Ausschusses) gebunden; Fragen an das Kollegialorgan müssen - wenn auch formalisiert - ständig möglich sein. Jede GO sieht in dieser Hinsicht das Instrument der „Kleinen (schriftlichen) Anfrage“ vor⁹. Im Plenum wird es dagegen insbesondere durch „Große Anfragen“ und „Mündliche Anfragen“, aber auch durch Zwischen- und Zusatzfragen wahrgenommen.

Absatz 2: Die Bezirksverordnetenversammlung entscheidet über

1. den Bezirkshaushaltsplan (§ 4 Abs. 1) und die Genehmigung von über- und außerplanmäßigen Ausgaben;
2. die Verwendung von Sondermitteln der Bezirksverordnetenversammlung;
3. die Genehmigung der Bezirkshaushaltsrechnung (§ 4 Abs. 3) unbeschadet der Entlastung durch das Abgeordnetenhaus auf Grund der Haushalts- und Vermögensrechnung;
4. Rechtsverordnungen zur Festsetzung von Bebauungsplänen, Landschaftsplänen und anderen baurechtlichen Akten, die nach Bundesrecht durch Satzung zu regeln sind, sowie von naturschutzrechtlichen Veränderungsverboten, soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist;
5. die Zustimmung zu Grenzberichtigungen (§ 1 Abs. 2);
6. die Zustimmung zu Betriebssatzungen der Eigenbetriebe (§ 2 Abs. 1 Satz 2 des Eigenbetriebsgesetzes);
7. die Zustimmung zum Erwerb und zur Veräußerung von Beteiligungen an privatrechtlichen Unternehmen (§ 65 Abs. 7 der Landeshaushaltsordnung);
8. die bezirkliche Anmeldung zur Investitionsplanung;
9. die bezirkliche Anmeldung zur Städtebauförderung;
10. die bezirkliche Kitaentwicklungsplanung, bezirkliche Schulentwicklungsplanung, bezirkliche soziale Infrastrukturkonzepte, bezirklicher Fußverkehrsplan, bezirklicher Radverkehrsplan;
11. eine Bereichsentwicklungsplanung nach dem Gesetz zur Ausführung des Baugesetzbuches, Anträge des Bezirks zur Änderung der Flächennutzungsplanung;
12. die Errichtung, Übernahme und Auflösung bezirklicher Einrichtungen oder ihre Übertragung an andere Trägerinnen und Träger;
13. Angelegenheiten, die der Bezirksverordnetenversammlung durch besondere Rechtsvorschrift zugewiesen sind.

7. Die Delegation der aufgeführten Entscheidungskompetenzen ist - auch durch Einzelbeschluss oder über die GO - unzulässig¹⁰, sie findet im Hinblick auf den insoweit eindeutigen Wortlaut im Gesetz keine Stütze. Liegt ein entsprechender Sachverhalt im Bezirk vor, hat die BVV zu entscheiden; das BA ist dagegen nicht befugt, allein (und selbstständig) zu handeln (ausführlich § 36). Das Gesetz zwingt die BVV nicht zu einer Zustimmung; die (mehrheitliche) Ablehnung einer Vorlage ist zulässig. In einem solchen Fall treten jedoch ggf. unerwünschte Rechtsfolgen auf (ausführlich Rdnr. 12, 15).

8. Es handelt sich um eine definitive Aufzählung; die BVV ist (zunächst¹¹) nicht befugt, sich das Entscheidungsrecht in jeweils darüber hinaus reichenden Materien zu nehmen. Sie ist an den klar umrissenen Wortlaut (einschließlich der konkretisierenden Verweisungen) gebunden, ihr steht „originäres Entscheidungsrecht nur (Unterstreichung durch Verf.) in den aufgeführten Fällen“¹² zu. Im kommunalpolitischen Alltag treten mitunter Zweifel bei der Ausgestaltung des Entscheidungsrechts - insbesondere nach Nr. 10 - auf (ausführlich Rdnr. 24). Das BA ist im Sinne der Rechtmäßigkeit des Verwaltungsverfahrens im Regelfall gehalten, das Entscheidungsrecht der BVV durch eine (eigene) Vorlage - zur Beschlussfassung - zu gewährleisten. Es ist jedoch nicht zu beanstanden, wenn die BVV es (z. B. auf der Basis einer Beratung in den Ausschüssen) durch die Erarbeitung einer Beschlussvorlage mit Ausnahme von Bebauungsplänen usw.¹³ (ausführlich Rdnr. 15) selbst wahrnimmt. Grundsätzlich ist jedoch in diesem Zusammenhang eine Schnittstellenproblematik zum Beschlussinstrument des Ersuchens bzw. der Empfehlung (ausführlich § 13) zu beachten: Bei einer fehlerhaft zu weitgehenden Formulierung der Zielsetzung eines Beschlusses wird der Rahmen der Entscheidungskompetenz der BVV verlassen, die Willensbildung der BVV nimmt den Charakter einer Anregung zu Verwaltungshandeln an¹⁴. Dies verursacht grundlegend abweichende Rechtsfolgen (ausführlich Rdnr. 7).

9. Nimmt sich die BVV ein Entscheidungsrecht in (völlig) anderen Materien, setzt sie sich der Gefahr einer Beanstandung aus (ausführlich § 18). Es begegnet jedoch keinen tiefgreifenden Bedenken, wenn das Kollegialorgan - die Zielsetzung der Initiative antizipierend - die Rechtswirkung in ein Ersuchen umdeutet. Spätestens zum Zeitpunkt der Mitteilung nach § 13 Abs. 1 Satz 1 bzw. 2 ist die BVV über diese Auslegung zu unterrichten, um ihr die Ausübung der Kontrollfunktion (ausführlich § 17) zu ermöglichen. In der Praxis ist allerdings auf Grund identischer Interessenlagen und kommunalpolitischer Zielsetzungen zwischen (einer Mehrheit der) BVV und (einer Mehrheit im) BA häufig eine Vermischung ohne deutlich formell-rechtliche Unterscheidung der Wesensmerkmale eines Beschlusses nach § 12 Abs. 2 bzw. nach § 13 zu verzeichnen¹⁵; zur Ausgestaltung der Grundlinienkompetenz (ausführlich Rdnr. 1) regt das BA mitunter (informell) eine Beschlussfassung in der BVV an, um durch ein kommunalpolitisches Votum in eine plausible Position in einem strittigen Verwaltungsverfahren (zum Beispiel gegenüber der Hauptverwaltung) zu gelangen.

10. Rechtsdogmatisch, aber nicht vom Ergebnis ist ein Fall der Beschlussrechtübertragung an die BVV auf Materien außerhalb des aufgeführten Kanons zu trennen, indem das BA eine entsprechende Vorlage zur Entscheidung in die BVV einbringt. Es ist als äußerst zweifelhaft anzusehen, ob das BA über eine solche Entscheidungskompetenz-Kompetenz¹⁶ verfügt: Der BVV standen zwar bereits im Ursprungsgesetz Entscheidungen in bestimmten Angelegenheiten zu (vgl. Anhang); diesem Katalog war jedoch durch die Existenz eines dritten Organs dessen Recht zur umfassenden Steuerung der Bezirksverwaltung an die Seite gestellt¹⁷. Erst in der 6. Wahlperiode wurde dieses System reformiert (ausführlich Vor § 1) und - nach Wegfall dieser Deputationen - der Entscheidungsbereich der BVV ausgedehnt. Insoweit spricht nichts für die Annahme, das BA sei berechtigt, diesen gesetzlichen Katalog selbst auszudehnen. Vielmehr ging es dem historischen Gesetzgeber u. a. „um mehr Verantwortung für die Bezirksverordnetenversammlung“¹⁸. Auch der Wortlaut der Vorschrift ist nicht geeignet, dem anderen Bezirksorgan eine Befugnis zur Erweiterung der Entscheidungsrechte der BVV zu übertragen. Dies wäre allenfalls anzunehmen, sofern die Norm um eine entsprechende Ermächtigung ergänzt worden wäre. Rechtssystematisch ist im Übrigen die Regelung im 2. Abschnitt verortet. Dieser befasst sich nicht mit dem BA, dessen Aufgabenkreis dagegen im 4. Abschnitt abgehandelt ist. § 36 Abs. 2 Buchstabe b) normiert dort zwar die Obliegenheit, Vorlagen in die BVV einzubringen, grenzt den entsprechenden Wirkungskreis jedoch durch Verweisungen ein. Eine solche nach § 12 kann ohne Zweifel lediglich die hier angesprochenen Materien umfassen. Schließlich beinhaltet der Sinn der Vorschrift, die Aufgaben der beiden Bezirksorgane (ausführlich § 2), wenn sie auch vielfach Bezug zueinander entfalten, deutlich zu scheiden. So wie der Versuch der BVV, sich durch Beschlussfassung in den Bereich der Aufgabenzuordnung des BA einzumischen, erfolglos bleiben muss, ist es dem BA auf der anderen Seite verwehrt, den Entscheidungskanon der BVV durch die Abgabe ihm übertragener Rechte zu erweitern. Im Zusammenhang mit einem Bürgerentscheid (ausführlich § 45), der eine Materie außerhalb des Entscheidungskanons der BVV behandelt, wird diese Auslegung (zumindest rechtstheoretisch) evident. Der Wirkungskreis des wichtigsten direktdemokratischen Segments der Bezirkspolitik entspricht dem eines Ersuchens in der BVV (ausführlich § 47), der Grad der Verbindlichkeit dürfte nicht durch eine Übertragung des Entscheidungsrechts an die BVV erhöht werden¹⁹. Schrankenlos muss insoweit die Existenz einer Entscheidungskompetenz-Kompetenz des BA verneint werden.

11. Will das Kollegialorgan (außerhalb der üblichen mündlichen Berichterstattung in Ausschüssen) explizit eine Willensbildung in der BVV in einer Angelegenheit außerhalb der in Absatz 2 genannten Materien herbeiführen, die jedoch dem Bereich der Grundlinien der Verwaltungspolitik des Bezirks (ausführlich Rdnr. 1) zuzurechnen sind, also insbesondere kommunalpolitisch relevante Teile der Geschäftsbesorgung und künftige (Planungs-)Vorhaben (ausführlich § 15), steht ihm zwar das Instrument einer Beschlussvorlage zur Verfügung, die eine „Zustimmung“ der Vertretung zu Haltungen, Maßnahmen oder Absichten tenoriert. Gleichwohl handelt es sich nicht um eine Entscheidung der BVV. Es kann mithin von einem Reziprok-Ersuchen gesprochen werden. Die immanente Rechtsfolge (ausführlich § 13) entfaltet immer dann Bedeutung (gegenüber der BVV, ggf. mit Außenwirkung), wenn im Laufe eines Verwaltungsverfahrens eine Änderung eintritt, die eine Abkehr von der ursprünglich die Billigung erfahrenen Beschlussvorlage erforderlich macht: Während bei Materien des Absatzes 2 eine erneute Entscheidung der BVV herbeizuführen wäre, liegt in einem solchen Fall für das BA (oder - im Rahmen des Ressortprinzips - das einzelne Mitglied) lediglich eine erneute (schriftliche oder mündliche) Berichtspflicht vor²⁰.

12. Die Bezirke, also auch die BVV, haben kein Budgetrecht (ausführlich § 2) nach Nr. 1; das Entscheidungsrecht umfasst daher lediglich, den Entwurf des Bezirkshaushaltsplans zu beschließen (Nr. 6 AV zu § 26a LHO, § 27 Abs. 1 Satz 1 LHO). Lehnt die BVV eine entsprechende Vorlage ab, gelten die Voranschläge als nicht termingerecht eingereicht. Nach Nr. 1.3 Satz 3 AV zu § 27 LHO können sie durch SenFin selbst aufgestellt und festgesetzt werden. Eine Kompetenz, mit Entscheidungen in die laufende Haushaltswirtschaft einzugreifen, existiert nicht (ausführlich Rdnr. 8). Eine Ausnahme bildet die Anbringung eines qualifizierten Sperrvermerks u. a. an Ausgaben, die aus besonderen Gründen zunächst noch nicht geleistet werden sollen: § 22 Satz 4 LHO ermächtigt nicht nur die BVV, sondern sogar den Haushaltsausschuss zur nachträglichen Einwilligung („Freigabe“) nach Vorlage einer spezifischen Begründung durch die Verwaltung. Hingegen lässt § 26a Abs. 1 Satz 2 LHO ausdrücklich zu, die Beschlussfassung mit Ersuchen für die Haushalts- und Wirtschaftsführung zu verbinden.

13. Von diesem Grundsatz weicht das Instrument der „Sondermittel“ nach Nr. 2 ab²¹. Für besondere Zwecke, die im Bezirkshaushaltsplan nicht näher erläutert sind, kann die BVV Mittel an Dritte zur Verfügung stellen. Nach Beratung im für Haushalt zuständigen Ausschuss entscheidet die BVV durch Beschluss, an einen bestimmten Adressaten einen Bescheid über eine (zweckgebundene) Zuwendung bis zu einem bezifferten Betrag auszuschütten. Für die Beantragung, Bewilligung und Abrechnung gelten alle Vorschriften des Zuwendungsrechts. Bezirkliche Zuwendungen müssen z. B. im erheblichen Interesse Berlins sein. Diese Voraussetzung ist nur dann erfüllt, wenn die geförderte Maßnahme einen bezirklichen Anknüpfungspunkt hat. Bei Angelegenheiten, die zum Zeitpunkt der Beschlussfassung über die Förderung bereits vollzogen worden sind, ist davon auszugehen, dass eine anderweitige Finanzierung möglich war; die Förderung bereits abgeschlossener Maßnahmen wäre mit dem Charakter einer Zuwendung als zukunftsbezogene zweckbestimmte Vergabe öffentlicher Mittel nicht zu vereinbaren. Die Auslegung der genannten unbestimmten Rechtsbegriffe obliegt den Mitgliedern des Ausschusses und letztlich der BVV. Sofern das BA aus rechtlichen Gründen einen durch die BVV zugestimmten Sondermittelantrag nicht umsetzen dürfte, greift das allgemeine Beanstandungsverfahren (ausführlich § 18).

14. Die Erörterung der Bezirkshaushaltsrechnung (ausführlich § 4) nach Nr. 3 bietet den BV (im Rechnungsprüfungsausschuss) die Möglichkeit, einen Querschnittsblick auf die Tätigkeit der Bezirksverwaltung zu werfen und insbesondere Anknüpfungspunkte für eine politische Steuerung im Rahmen des Aufstellungsverfahrens zum neuen Bezirkshaushaltsplan zu identifizieren. Dabei handelt es sich jedoch um echte „Kärrnerarbeit“, die ein hohes Maß an Kenntnis und Erfahrung voraussetzt. Im gleichen Zusammenhang stehen die Prüfungserinnerungen des Rechnungshofs im Rahmen der Bezirksrechnung. Lehnt die BVV eine entsprechende Vorlage ab, ergeben sich keine wesentlichen Rechtsfolgen; maßgebend ist allein die Rechnungslegung des Senats gegenüber dem Abgeordnetenhaus (Art. 94 Abs. 1 VvB, § 80 Abs. 1 LHO).

15. In Angelegenheiten, für die nach § 2 Abs. 1 BauGB die Gemeinden (im Regelfall durch den Erlass von Satzungen) zuständig sind, werden nach § 1 AGBauGB wie auch nach § 12 Abs. 1 NatSchG Bln die Bezirke tätig, sie besitzen in dieser Materie ausnahmsweise Normsetzungskompetenz, die verfassungsrechtlich eröffnet ist²². Eine bezirkliche Trägerschaft für die Regelung der Bodennutzung in ihrem Gebiet wird indes nicht begründet. Bei der Aufgabenwahrnehmung der Bauleitplanung ist vielmehr von (aus der Planungshoheit der Einheitsgemeinde) abgeleitetem Recht auf der Grundlage organisationsrechtlich zugewiesener Kompetenzen auszugehen²³. Nach der Erstellung des Entwurfs eines Bebauungs- oder Landschaftsplans einschließlich der entsprechenden Rechtsverordnung ausnahmslos durch das BA sowie einer vorlaufenden Rechtskontrolle durch die Hauptverwaltung in Fällen, die dringende Gesamtinteressen Berlins²⁴ berühren, wird der BVV nach Nr. 4 eine Vorlage zur Beschlussfassung (§ 6 Abs. 3 AGBauGB, § 12 Abs. 8 NatSchG Bln) vorgelegt, die im Regelfall zuvor im fachlich zuständigen Ausschuss erörtert wird. § 6 Abs. 3 AGBauGB, § 12 Abs. 8 NatSchG Bln ermächtigt das BA, den Bebauungs- bzw. Landschaftsplan nach Beschlussfassung in der BVV durch Rechtsverordnung festzusetzen²⁵. Die BVV kann über den Entwurf und über die Rechtsverordnung in einem Beschluss entscheiden. Ist auf Grund einer rechtlichen Beanstandung durch die Hauptverwaltung eine erneute Auslegung erforderlich, muss der BVV wiederum das Entscheidungsrecht eingeräumt werden²⁶. Lehnt die BVV eine entsprechende Vorlage ab, kann die für Bauwesen zuständige Senatsverwaltung ein dringendes Gesamtinteresse im Sinne von § 7 Abs. 1 AGBauGB feststellen und die Festsetzung im Wege des Eingriffs nach § 13a Abs. 1 AZG an sich ziehen (§§ 7 Abs. 1 Satz 4, 10 Abs. 3 AGBauGB). Der Festsetzung eines Bebauungs- oder Landschaftsplans ist ein Aufstellungsverfahren vorgeschaltet, das auf einem Beschluss des Kollegialorgans gründet. Darüber ergeht im Regelfall eine Vorlage zur Kenntnisnahme an die BVV; mitunter wird die Behörde zu einem Aufstellungsbeschluss von ihr - verbunden mit der Formulierung allgemeiner Planungsziele - durch ein Ersuchen (ausführlich § 13) vorab angeregt. Die Ausübung eines Aufhebungs- und Selbstentscheidungsrechts ist nicht verwehrt, führt jedoch zu Friktionen im Vollzug²⁷

16. Zu den anderen baurechtlichen Akten, die nach Bundesrecht durch Satzung zu regeln sind, zählen vor allem die Veränderungssperre nach § 13 AGBauGB, Rechtsverordnungen nach § 18 AGBauGB über die Zulässigkeit von Vorhaben innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile (§ 34 BauGB), einer Bebauung im Außenbereich (§ 35 BauGB) und die Erhaltung baulicher Anlagen nach § 30 AGBauGB („Erhaltungssatzung“ nach § 172 BauGB)²⁸. Entsprechend sind Veränderungsverbote nach § 14 NatSchG Bln anzusehen. In Gebieten, für die ein Beschluss über die Aufstellung eines Bebauungsplans gefasst wurde, ist zwar ein Vorhaben unter bestimmten planungsrechtlichen Voraussetzungen²⁹ im Rahmen des Baugenehmigungsverfahrens zulässig (Planreife). Das vorherige Einverständnis der BVV zu dieser behördlichen Absicht, verständlich im Zusammenhang mit dem formellen Zustimmungserfordernis zum Bebauungsplan, stellt jedoch keine von der Vorschrift gedeckte Ausübung des Entscheidungsrechts dar. In Ermangelung einer fachrechtlichen Regelung besteht keine einheitliche Praxis in den Bezirken (Unterrichtung im zuständigen Ausschuss, Vorlage zur Kenntnisnahme oder Vorlage zur Beschlussfassung an die BVV). „Zur Bestätigung der Planreife reicht zur Beschleunigung ein ausdrückliches oder konkludentes Votum des zuständigen Ausschusses (…), aus dem sich ergibt, dass der Inhalt des zukünftigen Bebauungsplans bezogen auf das Antragsgrundstück gebilligt wird.Änderung vom 30.09.2023“³⁰

17. Eine (geringfügige) Veränderung der Bezirksgrenzen nach Nr. 5 berührt dennoch unmittelbar die Zuständigkeit der Bezirksorgane. Nach dem Verfassungsgrundsatz der bezirklichen Selbstverwaltung (Art. 66 Abs. 2 VvB) darf sie nicht ohne ihre Zustimmung erfolgen; strittig ist sie jedoch regelmäßig nicht (ausführlich § 1). Wird sie allerdings verweigert, kommt eine solche Änderung des Bezirksgebietes nicht in Betracht. In üblichen Fällen ist die Möglichkeit der Hauptverwaltung, Maßnahmen der Bezirksaufsicht (§§ 9 ff. AZG) einzuleiten, zu verneinen.

18. Das einzige Beispiel für derartige Eigenbetriebe nach Nr. 6 stellt die Organisation der Kindertagesförderung des Trägers der öff. JH dar³¹. Das Zustimmungserfordernis für diese Rechtsform einer Aufgabenwahrnehmung besteht nur, wenn es sich um eine Bezirksaufgabe im Sinne von § 3 Abs. 2 AZG handelt. In dieser Hinsicht ist von einem beschränkten, nicht hoheitlichen Satzungsrecht der Bezirke auszugehen. Mitunter wird jedoch eine andere Auffassung vertreten³².

19. Das Verhältnis zwischen Eigenbetrieb (der Kindertagesförderung) und den Bezirksorganen ist in besonderer Weise ausgestaltet. Eigenbetriebe haben nach Art. 92 Satz 1 VvB den Status von nichtrechtsfähigen wirtschaftlichen Unternehmen Berlins; Organisation, Verwaltung, Wirtschaftsführung und Rechnungswesen werden durch einfachgesetzliche Vorschrift vorgegeben, die dem Senat nach § 2 Abs. 3 Satz 3 EigG die Verpflichtung überträgt, mit den Bezirken eine Musterbetriebssatzung und diesen nach Satz 4 vorschreibt, daran ausgerichtet gemeinsam eine einheitliche Betriebssatzung zu erarbeiten. Organisationsrechtlich umfassen die Bezirksverwaltungen nach § 2 Abs. 3 AZG jedoch auch die unter ihrer Aufsicht stehenden Eigenbetriebe³³. Die Angebote zur Förderung von Kindern in Tageseinrichtungen sind nach §§ 2 Abs. 1 Nr. 3, 22 ff. SGB VIII Leistungen der JH. Örtlicher (und überörtlicher) Träger der öff. JH ist nach § 33 Abs. 1 Satz 1 AG KJHG ebenfalls das Land; dem bezirklichen JA (als seine örtliche Organisationsform) ist die Wahrnehmung dieser Aufgaben allerdings spezialrechtlich entzogen, was nach § 1 AG KJHG zulässig ist.

20. Das Entscheidungsrecht der BVV umfasst nach dem eindeutigen Wortlaut ausschließlich die Zustimmung zur Betriebssatzung, es ist also regelmäßig in der Phase der Errichtung (bzw. der Auflösung) des Eigenbetriebes, allenfalls bei erforderlicher Satzungsänderung, auszuüben. Eine entsprechende Einwirkung auf die laufende Geschäftsbesorgung des bestehenden Eigenbetriebs ist von der Vorschrift nicht gedeckt. Da der Eigenbetrieb über eigene Steuerungsorgane verfügt (Verwaltungsrat und die von ihm nach § 7 Abs. 1 Nr. 1 EigG bestellte Geschäftsleitung), ist die Kompetenz des BA sowie der BVV in dieser Hinsicht beschränkt. Er ist finanzwirtschaftlich als Sondervermögen zu verwalten (§ 10 Abs. 1 EigG), der Wirtschaftsplan wird dem Bezirkshaushaltsplan nach § 16 Abs. 3 EigG lediglich als Anlage nachrichtlich beigefügt und entzieht sich insoweit der Beschlussfassung (ausführlich Rdnr. 12). Ersuchen und ggf. Empfehlungen der BVV dürfen sich nicht direkt an den Eigenbetrieb und seine Organe richten (ausführlich § 13); Beschlüsse des BA entfalten keine unmittelbare Rechtswirksamkeit, sie binden lediglich die Mitglieder des Kollegialorgans in ihrem Verhalten in den Gremien des Eigenbetriebes. Dem Verwaltungsrat sind alle wichtigen Entscheidungskompetenzen für die betriebswirtschaftliche und fachliche Steuerung des Eigenbetriebes, der insoweit wie ein freier Träger auf dem Feld der JH wirkt³⁴, zugeordnet. Das entsprechende Verfahren ist nach § 6 Abs. 9 EigG durch eine Geschäftsordnung zu regeln, die von den Organen des Bezirks nicht vorgegeben werden darf. Ein Einfluss existiert jedoch im Hinblick auf die Zusammensetzung des Verwaltungsrates: Neben dem Vorsitz, der nach § 6 Abs. 1 Satz 1 EigG (in Verbindung mit § 2 Abs. 4 Satz 3 EigG) der vom die Aufsicht führenden für den Geschäftsbereich Jugend zuständigen Mitglied des BA zu übernehmen ist, sowie dem für Finanzen zuständigen Mitglied des BA ist die stimmberechtigte Vertretung des Trägers (Bezirk) aus der Mitte der BVV zu nennen (die auch Mitglied des JHA sein darf).

21. Das Recht der BVV, nach Nr. 7 der Regelung die Zustimmung zum Erwerb und zur Veräußerung von Beteiligungen an privatrechtlichen Unternehmen zu erteilen, hatte seinen Ursprung in verwaltungsreformerischen Überlegungen, die Trennung der kommunalen (bezirklichen) von den ministeriellen Aufgaben im Rahmen der zweistufigen Verwaltung des Landes deutlicher zu akzentuieren, das verfassungsrechtliche Gebot des Selbstverwaltungscharakters der Bezirke (Art. 66 Abs. 2 VvB) in den besonderen Mittelpunkt gesetzgeberischen Handelns zu stellen und im Übrigen die Reduzierung der Zahl der Bezirke, die mit einem gewissen Abbau der demokratischen Entscheidungsorgane in den Bezirken verbunden war, durch eine Erweiterung der kommunalen Gestaltungsrechte zu kompensieren. Die Erweiterung der landeshaushaltsrechtlichen Zuständigkeit, die Organisationsform der Wahrnehmung von Bezirksaufgaben zu bestimmen, wurde folgerichtig mit einer entsprechenden Anpassung der beschließenden Kompetenz der BVV verknüpft³⁵. „Nach der modernen Führungsphilosophie dezentraler Selbst-, aber eben auch Ergebnisverantwortung kann die Auflösung solcher Probleme und Konflikte nur darin liegen, auch den dezentralen Entscheidungsträgern grundsätzlich die Auswahl unter allen Instrumenten zur eigenverantwortlichen Selbstoptimierung der Aufgabenwahrnehmung offen zu halten. Was für die kleinste Gemeinde an Optionen selbstverständlich ist, muss auch den (...) im datentransparenten Leistungs- und Kostenwettbewerb stehenden (Groß-)Bezirken Berlins möglich sein: allein oder auch mit anderen Eigenbetriebe, aber ebenso juristische Personen des öffentlichen oder privaten Rechts zu bilden oder sich an privatrechtlichen Gesellschaften zu beteiligen. Stünde diese Möglichkeit (...) nur der Hauptverwaltung offen, drohte immer wieder die verfassungsgefährdende Zentralisierungsfalle: Jede bessere Erfüllung von Bezirksaufgaben in verselb(st)ständigten Organisations- und Rechtsformen für Einrichtungen mit Betriebs- oder Anstalts-Charakter würde die Bezirke automatisch dieser Aufgaben berauben, die (...) ihre ureigensten örtlichen Aufgaben sind und niemals (zentrale) Aufgaben der Hauptverwaltung.“³⁶ Dieser Interpretation der Strukturfragen der Verwaltung Berlins schloss sich eine Mehrheit im Abgeordnetenhaus an³⁷. Lehnt die BVV eine entsprechende Beschlussvorlage ab, darf sich der Bezirk nicht entsprechend beteiligen bzw. Beteiligungen veräußern; die (negative) Entscheidung der BVV dürfte jedoch durch die Hauptverwaltung bzw. das Landesparlament ersetzt werden.

22. Die Investitionsplanung ist Teil der fünfjährigen Finanzplanung, die von der für Finanzen zuständigen Senatsverwaltung aufzustellen ist (§ 31 Abs. 1 LHO). Sie drückt hinsichtlich der von den Bezirken formulierten Prioritäten („Dringlichkeitsliste“) die vorausschauenden kommunalpolitischen Planungsschwerpunkte aus und ist insoweit ein wichtiges Instrument zur Steuerung der Grundlinien der Verwaltungspolitik des Bezirks (ausführlich Rdnr. 1). Die Aufnahme in den Entscheidungskanon (Nr. 8) erfolgte im Zuge des Ausbaus der Beteiligung der Einwohnerinnen und Einwohner an den Entscheidungen im Bezirk³⁸. Eine Ablehnung der entsprechenden (vollständigen) Vorlage durch die BVV ist nicht realistisch; Veränderungen bei den Prioritäten von geplanten Maßnahmen jedoch durchaus nicht selten. Die Anmeldung des Bezirks unterliegt jedoch der Entscheidung des Senats und der (politischen) Beratung des Gesetzgebers (vgl. Art. 86 Abs. 3 VvB).

22a. Auf der Grundlage von §§ 164a ff BauGB, 29a ff AG BauGB stehen den Bezirken Bundes- und Landesmittel für Programme der Städtebauförderung zur Verfügung, die von der Hauptverwaltung im Einzelnen zu bewilligen sind. Sie umfassen u. a. damit zu finanzierende Maßnahmen des Stadtumbaus, dessen Förderziele in Berlin als Programm für "Wachstum und nachhaltige Erneuerung" konzipiert sind (ausführlich § 3). Bis zum 31. August ist in diesem Zusammenhang jährlich eine Programmanmeldung für das folgende Programmjahr bei der für Bauwesen zuständigen Senatsverwaltung einzureichen. Diese umfasst eine fachamtsübergreifend abgestimmte Prioritätenliste mit Darstellung aller geplanten Projekte auf der Grundlage einer entsprechenden Projektskizze für das Programmjahr pro Fördergebiet. Innerhalb der Prioritätenliste sind die Projekte mit einer Rangfolge zu versehen. Es ist davon auszugehen, dass diese Programmanmeldung die „bezirkliche Anmeldung“ nach Nr. 9 darstellt.

22b. Die Jugendämter sind im Rahmen ihrer Jugendhilfeplanung unter Einbeziehung der Träger der freien Jugendhilfe zur Entwicklung eines bedarfsgerechten Angebotes der Tagesförderung unter besonderer Berücksichtigung des Ausbaus der Kindertagespflege nach § 19 Abs. 1 KitaFöG verpflichtet. Dabei ist nach Absatz 4 der genannten Vorschrift eine Jahresplanung aufzustellen, in der das Platzangebot der Träger ausgewiesen ist, welches zur Bedarfsdeckung erforderlich ist. Es ist davon auszugehen, dass diese Jahresplanung der „bezirklichen Kitaentwicklungsplanung“ nach Nr. 10 entspricht. Den Bezirken obliegt nach § 109 Abs. 1 SchulG die Verwaltung und Unterhaltung der äußeren Angelegenheiten der allgemein bildenden Schulen mit Ausnahme der zentral verwalteten Schulen (zuständige Schulbehörde). Sie stellen im Rahmen der Schulentwicklungsplanung für Berlin nach Absatz 3 Satz 2 der genannten Vorschrift bezirkliche Schulentwicklungspläne auf. Soziale Infrastruktur-Konzepte (SIKo) dienen der stadtplanerischen Flächenvorsorge für die soziale und grüne Infrastruktur und setzen dabei auf den jeweils fortgeschriebenen fachlichen Entwicklungsplanungen (z.B. Kita- oder Schulentwicklungsplanung) auf. Sie entfalten zwar keine bindende Außenwirkung und keine unmittelbare rechtliche Wirkung auf andere Planungsinstanzen, müssen jedoch bei der Aufstellung von Bebauungsplänen berücksichtigt werden (§ 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB)³⁹. Nach §§ 37 Abs. 5, 51 Abs. 4 des Berliner Mobilitätsgesetzes sind Planung und Umsetzung der bezirklichen Maßnahmen zur Radverkehrs- und Fußverkehrsförderung Aufgabe der Bezirke. Darüber hat die BVV zu entscheiden.

23. Auch das Entscheidungsrecht zur Bereichsentwicklungsplanung und über einen Antrag zur Änderung der Flächennutzungsplanung des Landes nach Nr. 11 wurde zum gleichen Zeitpunkt aufgenommen. Die entsprechende Wahrnehmung erfolgt auf Vorlage des BA. Im Hinblick auf erforderliche Abwägungen (einschließlich der planungsrechtlichen Beteiligung von Trägern usw.) durch die zuständige Verwaltungsbehörde kommt dagegen eine Beschlussfassung auf Antrag aus der Mitte der BVV nicht in Betracht. Dabei dient die Bereichsentwicklungsplanung der teilräumlichen Entwicklung und enthält Aussagen über die anzustrebende Nutzungsverteilung, über Stadtgestaltung und Schutz- und Entwicklungsvorstellungen sowie die Priorität von Maßnahmen (§ 4 Abs. 2 AG BauGB). Sie stellt insoweit eine bereichsbezogene Planungsebene zwischen der übergeordneten (gesamtstädtischen Flächennutzungsplanung, Stadtentwicklungsplanung, Landschaftsprogramm) und der kleinräumlichen Planung (Bebauungs- und Landschaftspläne) dar; sie konkretisiert und vertieft die gesamtstädtischen Planungsziele und erstellt bereichsbezogene Konzepte⁴⁰. Die Ergebnisse der Bereichsentwicklungsplanung entsprechen einer sonstigen städtebaulichen Planung nach § 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB; die Zuständigkeit der BVV ergibt sich daraus (ausführlich Rdnr. 15). Entsprechendes gilt für bezirkliche Initiativen zur Änderung des Flächennutzungsplans⁴¹.

24. Nr. 12 eröffnet der BVV, über die Trägerschaft bezirklicher Einrichtungen zu entscheiden. Insbesondere die Wesensmerkmale einer bezirklichen Einrichtung sind (sinnvoll) auszulegen, um den tatsächlichen Entscheidungsspielraum der BVV zu definieren. In diesem Zusammenhang hat der Gesetzgeber ausgeführt, dass die BVV nunmehr auch über „Trägerwechsel oder Formwechsel von bezirklichen Aufgaben abschließend entscheidet“; diese Erweiterung sei „erforderlich, um das Bezirksamt zu einer frühzeitigen Einbeziehung der BVV in diese Themenkomplexe zu zwingen. Alle hinzugefügten Bereiche sind für die nachhaltige bezirkliche Entwicklung von großer Bedeutung.“⁴²

25. Die Erfüllung der Norm erfordert üblich eine Vorlage der Verwaltungsbehörde an die BVV, wirft jedoch grundsätzliche Fragen auf⁴³. Der Vorschrift mangelt es - abgesehen von dem Tatbestandsmerkmal der Übertragung an (freie) Träger - an der erforderlichen Bestimmtheit, weil eine Legaldefinition der „bezirklichen Einrichtung“ fehlt⁴⁴. Zielführend zur Auslegung könnte sein, eine Einrichtung als eine auf eine gewisse Dauer angelegte Verbindung von sächlichen und persönlichen Mitteln zu einem bestimmten Zweck anzusehen, die unter der Verantwortung eines Trägers stehen⁴⁵. Ihr Bestand und Charakter ist vom Wechsel der Personen, denen sie zu dienen bestimmt ist, weitgehend unabhängig. Daher erfasst der Begriff nur solche Einrichtungen, die orts- und gebäudebezogen sind. Mit der Orts- und Gebäudebezogenheit ist allerdings keine Einrichtung unter einem Dach zu verlangen. Eine Einrichtung in diesem Sinn kann vielmehr auch aus verschiedenen Gebäuden an unterschiedlichen Orten bestehen. Ausschlaggebend ist, ob die Teile der Rechts- und Organisationssphäre des Einrichtungsträgers so zugeordnet sind, dass sie gemeinsam als Einrichtungsganzes angesehen werden können⁴⁶. Hingegen wird eine Entscheidungskompetenz für die Aufgabenwahrnehmung in einer anderen Form („Formwechsel“) nicht vom Wortlaut der Norm getragen; damit ist keine „auf gewisse Dauer angelegte Verbindung von sächlichen und persönlichen Mitteln in Form einer nicht rechtsfähigen Anstalt“⁴⁷ verbunden. Im Zusammenhang mit der Übertragung der Wahrnehmung der örtlichen Verwaltungsaufgaben an die Bezirke⁴⁸ kann sich das Entscheidungsrecht der BVV lediglich auf Angelegenheiten beziehen, die dem Regelungskreis des BA an sich unterliegen. Einrichtungen der öffentlichen Hand, die zwar örtlich im Bezirk angesiedelt, jedoch außerhalb der unmittelbaren Zuständigkeit des BA liegen, bleiben hinsichtlich ihrer Ausgestaltung nach wie vor dem Entscheidungsrecht der BVV entzogen, es käme lediglich eine Empfehlung (ausführlich § 13) in Betracht. Die Bezirksbehörde muss vielmehr Träger der Einrichtung sein oder werden sollen⁴⁹. Zur Errichtung, Übernahme oder Übertragung einer einzelnen Einrichtung eines bezirklichen Eigenbetrieb ist hingegen ein Ersuchen zulässig, weil das BA Sitz und Stimme im Verwaltungsrat hat⁴⁸. Als Einrichtung in diesem Sinn kann eine solche angesehen werden, die „eine auf eine gewisse Dauer angelegte Verbindung von sächlichen und persönlichen Mitteln zu einem bestimmten Zweck unter der Verantwortung eines Trägers“⁵⁰ darstellt. Lehnt die BVV eine entsprechende Vorlage ab, darf das BA eine beabsichtigte Maßnahme nach Nr. 12 der genannten Vorschrift im Regelfall nicht vollziehen (ausführlich Rdnr. 27).

26. Von einer „Einrichtung“ im Sinne dieser Vorschrift ist nur dann auszugehen, wenn in ihr und/oder aus ihr heraus Aufgaben konkret wahrgenommen oder Leistungen erbracht werden. Das gilt mithin auch für „Filialen“ von zentralen Standorten (z. B. Stadtteilbibliothek, Verkehrsschule). Die Anknüpfung an die Wahrnehmung von Bezirksaufgaben impliziert, dass eine Statusänderung im Vermögensnachweis nach § 73 LHO (Fach- oder Finanzvermögen) oder die Einleitung des Verkaufs einer ungenutzten Immobilie (durch Übertragung an den Liegenschaftsfonds) diesem Entscheidungsrecht dagegen nicht unterliegt. Der Begriff des „Trägers“ umschreibt alle Rechtsformen, die den organisatorischen Rahmen für die Aufgabenwahrnehmung bilden, und umfasst insoweit alle juristischen Personen des öffentlichen und privaten Rechts, aber auch natürliche Personen⁵¹.

27. Die Trägerschaft einer Einrichtung basiert häufig auf (höherrangiger) rechtlicher Grundlage, dem die Bezirksverwaltungen (unabhängig von einer Zustimmung oder Ablehnung der BVV) nach § 7 Abs. 1 AZG im Rahmen der Bindung an Rechts- und VwV zu folgen haben. Würde die BVV einen in dieser Hinsicht rechtswidrigen Beschluss fassen, müsste er vom BA beanstandet werden (ausführlich § 18). Die grundsätzlich ausgedehnte Entscheidungskompetenz der BVV kann sich daher nur auf Angelegenheiten erstrecken, die nicht durch Gesetze eines Parlaments oder der übergeordneten Exekutive berührt sind⁵²; sie umfasst auch nicht etwa ein Gestaltungsrecht über die allgemeine Verwaltungsstruktur⁵³. Das Recht des BA, seine Geschäftsverteilung selbstständig vorzunehmen (ausführlich § 38), wird nicht angetastet. Darüber hinaus verbleibt ein (gewisser) Gestaltungsspielraum, in dem das Entscheidungsrecht der BVV wirksam wird. Im Rahmen des üblichen Verwaltungsvollzugs sind dabei dann jedoch auch Maßnahmen des Organisationsrechts zulässig, die nicht zu den Grundlinien der Verwaltungspolitik des Bezirks zählen⁵⁴. Die Entscheidungskompetenz der BVV umfasst bei der Übertragung einer bezirklichen Einrichtung nicht die Bestimmung eines konkreten Trägers⁵⁵. Diese Auslegung erschließt sich im Hinblick auf die Normbegründung, die auf den Wechsel der Trägerschaft abstellt (ausführlich Rdnr. 24). Im Regelfall wird er in der Beschlussvorlage des BA namentlich bezeichnet, dieser Beschlussteil hat jedoch lediglich den Charakter eines Ersuchens.

28. Das Entscheidungsrecht bei der „Errichtung“ einer Einrichtung der Bezirksverwaltung umfasst lediglich den nutzungsbezogenen Teil der Gesamtmaßnahme; geht ihr eine planungsrechtliche Entscheidung voraus, richtet es sich vielmehr nach Nr. 4 der Vorschrift (ausführlich Rdnr. 15). Ist ein Grundstücksgeschäft erforderlich, hat die BVV in dieser Hinsicht dagegen kein Entscheidungsrecht. Unter temporären Gesichtspunkten besteht darüber hinaus ggf. eine Schnittstelle zum Entscheidungsrecht nach Nr. 1 (ausführlich Rdnr. 12), weil das BA eine entsprechende fiskalische Vorsorge (für die Finanzierung des Betriebs der Einrichtung) zu treffen hat. Damit die Norm nicht ins Leere läuft, ist der BVV insoweit die grundsätzliche Entscheidung, ob - und ggf. an welcher Stelle im Bezirk - eine Einrichtung (verbunden mit einer bestimmten Nutzung) errichtet werden soll, vorzubehalten. Es muss sich nicht um eine (völlig) neue Bezirksaufgabe handeln. Entsprechendes gilt, wenn eine von der Bezirksverwaltung bereits wahrgenommene Aufgabe in Maß oder Umfang zur Erweiterung (z. B. als Verbesserung der infrastrukturellen Versorgung in einem Ortsteil, Sozialraum usw.) ansteht.

29. Das Entscheidungsrecht zur Übernahme einer Einrichtung bezieht sich dagegen auf den Status der (Rechts-)Trägerschaft ohne Nutzungsänderung. Es ist davon auszugehen, dass der Gesetzgeber insbesondere den Trägerwechsel von einer natürlichen oder einer juristischen Person des privaten Rechts zur Bezirksverwaltung im Auge hatte, was sich aus der Normbegründung erschließt. Mit gleicher Rechtsfolge ist jedoch auch ein Wechsel der Trägerschaft zwischen juristischen Personen zu beurteilen (soweit ihm keine spezielle Norm zu Grunde liegt). Auch eine Einrichtung der Hauptverwaltung könnte von einem Bezirk übernommen werden⁵⁶.

30. Entsprechendes gilt für das Entscheidungsrecht bei der Auflösung einer Einrichtung, was sich jedoch allein auf die Zuständigkeit der Bezirksverwaltung erstreckt. Es umfasst die Einstellung der Aufgabenwahrnehmung an sich oder die Reduktion des Versorgungsgrads: Schließung der (einzigen) kommunalen Schuldner- oder Suchtberatungsstelle, Aufgabe einer mobilen Stadtteilbibliothek, aber auch die endgültige Schließung eines öffentlichen Spielplatzes. Zur „Regionalisierung“ von Bezirksaufgaben (ausführlich § 3), also dem Zuständigkeitswechsel zwischen Bezirksverwaltungen, steht die Vorschrift in einem Spannungsverhältnis⁵⁷.

31. Nach Nr. 13 hat die BVV ein Entscheidungsrecht über weitere gesetzlich zugeordnete Bereiche; so ist z. B. nach § 41 Abs. 2 AG KJHG der Maßnahmeteil der JH-Planung als verbindliche Grundlage für die Verteilung der verfügbaren Haushaltsmittel von der BVV zu beschließen, was jedoch angesichts der Weiterentwicklung der unterjährigen Planungsinstrumente in der Bedeutung schwindet. Eine erhebliche kommunalpolitische Wirkung hinsichtlich der Zahl der betroffenen Anlieger und die Höhe der individuellen Kostenbeteiligung entfaltete dagegen die Zustimmungspflicht der BVV über die vom BA jeweils geplante Variante nach § 3 Abs. 3 Satz 7 StrABG. Darüber hinaus ist die Festlegung des Bezirks über die Vorschlagslisten von ehrenamtlichen Richtern zu nennen (ausführlich § 16).

Absatz 3: Die Bezirksverordnetenversammlung kann nach voraufgegangener Kontrolle (§ 17) oder im Falle des § 13 Abs. 2 Entscheidungen des Bezirksamtes aufheben und selbst entscheiden; bereits entstandene Rechte Dritter bleiben unberührt. Ausgenommen sind
1. Einzelpersonalangelegenheiten;
2. der Erwerb und die Veräußerung von Grundstücken;
3. die ärztlich, zahnärztlich und tierärztlich bestimmten Tätigkeiten;
4. die Durchführung und Sicherung der Erfüllung der Schulpflicht;
5. Ordnungsangelegenheiten.

32. Satz 1 wird in seiner Wirkung über- und unterschätzt⁵⁸. Aus dem Umstand, dass die Norm äußerst selten zur Anwendung kommt, darf jedoch nicht der Schluss gezogen werden, sie hätte keine Bedeutung. Vielmehr ist davon auszugehen, dass allein die Existenz des Aufhebungs- und Selbstentscheidungsrechts zur aufmerksamen Beachtung von Beschlüssen der BVV durch das BA führt. Die BVV „muss“ dieses Instrument nicht einsetzen, um ihre Willensbildung in Verwaltungshandeln umzusetzen.

33. Bei der Frage, ob die BVV von diesem Recht Gebrauch macht, hat sie - in den Grenzen nach Satz 2 - einen Ermessensspielraum, sie ist bei Vorliegen der Voraussetzungen nicht verpflichtet, einen Beschluss des BA aufzuheben und die eigene Entscheidung an diese Stelle zu setzen. In diesen Abwägungsprozess fallen Elemente der „politischen Opportunität“. Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Zusammensetzung der Mitglieder des BA in etwa den (parteipolitischen) Mehrheits- und Stärkeverhältnisse in der BVV entsprechen (ausführlich § 35). Im Vorfeld dieser formellen „Machtprobe“ zwischen BVV und BA beeinflusst daher die informelle Erörterung einer Angelegenheit in Fraktionssitzungen, an denen in der Regel auch die entsprechenden BA-Mitglieder teilnehmen, ggf. sogar in Parteigremien die Umsetzung einer Initiative der BVV. Dabei existiert eine nicht zu unterschätzende Wechselwirkung: BA-Mitglieder können bereits in der Phase der Debatte über Antragstexte einen gewissen Einfluss ausüben⁵⁹.

34. Das Aufhebungs- und Selbstentscheidungsrecht umfasst alle Angelegenheiten, die der sachlichen Beschlusskompetenz der BVV zugänglich sind. Es hat insbesondere Bedeutung bei Bezirksaufgaben (§ 3 Abs. 2 AZG), ist jedoch auch im Rahmen einer beschlossenen Empfehlung zulässig. Mitunter entwickelt sich eine kommunalpolitisches Spannungsverhältnis zum Entscheidungsrecht des JHA (ausführlich § 33). Ausgenommen sind Materien, die das BA als Verwaltungsbehörde (ausführlich § 36) zu steuern hat⁶⁰. Für die Anwendung der Vorschrift müssen alternativ zwei Voraussetzungen im Verhältnis zwischen der BVV und dem BA vorliegen:

    • Einwendungen der BVV gegen die Führung der Geschäfte durch das BA (ausführlich § 17)
    • Maßnahmen des BA, die der Anregung der BVV nicht voll entsprechen (ausführlich § 13).
      Der Normgeber betont durch die zwingende Kombination von Aufhebung (eines BA-Beschlusses) und Selbstentscheidung (durch die BVV) die Konstruktivität des Verfahrens. Der BVV steht es dagegen nicht zu, lediglich eine Entscheidung der Verwaltungsbehörde aufzuheben. In beiden Fällen liegen unbestimmte Rechtsbegriffe vor, die von der (Mehrheit der) BVV auszulegen sind (und der rechtlichen Überprüfung offen stehen). Wird die Beurteilung vom BA in rechtlicher Hinsicht nicht geteilt, greift insoweit das Beanstandungsverfahren (ausführlich § 18). „Fälle, in denen das Bezirksamt einer Empfehlung bzw. einem Ersuchen der BVV gar nicht entspricht, fallen erst recht unter das Selbstentscheidungsrecht“⁶¹.

35. Der BVV steht eine weitreichende Option der Einflussnahme auf Entscheidungen des BA zu, sie umfasst grundsätzlich auch die Ersetzung bereits (teilweise) vollzogener Entscheidungen der Behörde. Eine einschränkende Auffassung dahingehend, dass eine ersetzende Entscheidung, die nicht nur geringe Mehrkosten verursachen und/oder dazu führen würde, dass verausgabte Mittel ihren Zweck nicht erreichen, generell unzulässig wäre, soweit nicht gewichtige Gründe für einen derartigen Ersetzungsbeschluss vorliegen, wird der Bedeutung der Norm nicht gerecht. Bedeutsamen Problemen in der Haushaltswirtschaft, die sich aus der Durchsetzung der Entscheidungskompetenz der BVV ergeben, hat das BA vielmehr ggf. durch eine anderweitige Entscheidung (bis zur Verfügung einer Ausgabensperre nach § 41 Abs. 2 LHO) zu begegnen.

36. Hat das (kritisierte) Verwaltungshandeln bereits Außenwirkung entfaltet und Rechte Dritter begründet, können diese nicht ohne weiteres auf Grund einer Aufhebung und Selbstentscheidung der BVV revidiert werden. Es gelten vielmehr die Grundsätze der Rücknahme bzw. Änderung begünstigender bestandskräftiger Verwaltungsakte⁶². Ist Vertrauen Dritter in die ursprüngliche Entscheidung des BA eingetreten, dürfte die Verwaltungsbehörde dem Aufhebungs- und Selbstentscheidungsbeschluss der BVV nicht (mehr) folgen (oder wäre ggf. schadensersatzpflichtig, was weitere Rechtsfolgen nach sich ziehen würde), da der Bezirk gegenüber Dritten nur durch das eine Organ (BA) auftritt.

37. Unzulässig ist die Anwendung des Aufhebungs- und Selbstentscheidungsrechts in den in Satz 2 abschließend aufgezählten Bereichen⁶³. Einzelpersonalangelegenheiten nach Nr. 1 beziehen sich u. a. auf Einstellung, Beförderung, Versetzung, Höhergruppierung, Entlassung. Auch dienstliche Beurteilungen sind von dieser Norm berührt; diese Aufgaben sind vielmehr allein dem BA als Verwaltungsbehörde übertragen (ausführlich § 36). Unberührt davon bleibt das Wahlrecht der BVV, soweit es sich auf Personal der Bezirksverwaltung erstreckt (ausführlich § 16). Die Vorschrift steht im Zusammenhang mit dem gesetzlichen Ausschluss, in dieser Materie Ersuchen oder Empfehlungen zu beschließen (ausführlich § 13). Strukturmaßnahmen, die sich auf die Beschäftigten der Bezirksverwaltung auswirken, sind davon jedoch unberührt (vgl. z. B. §§ 2ff VGG). Die Beteiligungsrechte des Personalrats, der Frauenvertreterin und der Schwerbehindertenvertretung nach dem PersVG und anderen spezialrechtlichen Vorschriften (z. B. des Datenschutzes) sind vorrangig zu berücksichtigen.

38. Der Erwerb oder die Veräußerung eines (öffentlichen) Grundstücks nach Nr. 2 stellt eine „klassische“ Aufgabe einer Kommune zur eigenständigen Gestaltung der Gebietskörperschaft dar, deren Wahrnehmung durch die Bezirke im Hinblick auf ihre mangelnde Rechtspersönlichkeit jedoch deutlichen Beschränkungen unterliegt (ausführlich § 2). Nach Nr. 6 Abs. 2 ZustKat AZG sind dingliche Grundstücksgeschäfte u. a. in Erfüllung besonderer Aufgaben sowie für die Gewerbe- und Industrieansiedlung von gesamtstädtischer Bedeutung der Hauptverwaltung vorbehalten. Darüber hinaus bedürfen Vermögensgeschäfte in Grundstücksangelegenheiten nach § 64 Abs. 2 LHO der Einwilligung des Abgeordnetenhauses, wenn u. a. der Kaufpreis 3 Mio Euro übersteigt. Auch alle übrigen Fälle sind letztlich Sache des Kollegialorgans⁶⁴.

39. Ärztlich, zahnärztlich und tierärztlich bestimmte Tätigkeiten, die ohnehin der besonderen Verantwortung dieser Berufsgruppen (u. a. Verschwiegenheitspflicht) unterliegen, entziehen sich nach Nr. 3 in ausschließlich medizinischer Hinsicht diesem besonderen Recht der BVV.

40. Nach § 41 SchulG besteht Schulpflicht im dort genannten Umfang, sie ist Teil des schulaufsichtsrechtlichen Aufgabenspektrums nach § 105 Abs. 1 SchulG (vgl. Art. 7 Abs. 1 GG). Für deren Durchsetzung ist nach § 45 SchulG die Schulbehörde zuständig. Nach § 109 Abs. 2 SchulG obliegt die Überwachung der Einhaltung der allgemeinen Schulpflicht den Bezirken (äußerer Schulträger). Die Durchsetzung der Schulpflicht ist zwar eine Ordnungsangelegenheit (ausführlich Rdnr. 41); Aufgabe nach Nr. 4 ist es dagegen, zuvor entsprechende Sachverhaltsermittlungen anzustellen, die durch eine Behördenzusammenarbeit zu gewährleisten ist (mit Schulen und Fachdiensten, z. B. beim Träger der öffentlichen JH).

41. Ordnungsangelegenheiten nach Nr. 5 sind alle Aufgaben, die nach § 2 Abs. 1 und 2 ASOG von den Ordnungsbehörden (sowie bei unmittelbarem Handlungsbedarf nach Absatz 3 der Vorschrift von Polizei, Feuerwehr o. ä.) im Rahmen der Gefahrenabwehr wahrgenommen werden. Die Verwaltungszuordnung einzelner Materien ergibt sich aus der Anlage zu § 2 Abs. 4 Satz 1 ASOG⁶⁵. Da die Zuständigkeit der Bezirke mitunter vorbehaltlich gilt und nach Art und jeweiliger Rechtsgrundlage auch eine Zuständigkeit der Hauptverwaltung oder anderer Behörden vorliegen kann, ist in jedem einzelnen Fall sorgfältig zu prüfen, ob Satz 1 gilt oder nach Satz 2 ausgeschlossen ist. Maßgebend sind der Wortlaut des Ersuchens (oder der Empfehlung) und des Beschlusstextes zur Aufhebung und Selbstentscheidung der BVV. Sie sind unter Berücksichtigung des vorliegenden Sachverhalts mit der Geschäftsführung und den Maßnahmen des BA, die der BVV unverzüglich zur Kenntnis gebracht wurden, ins Verhältnis zu setzen.