Praxiskommentar zum Berliner Bezirksverwaltungsrecht

Absatz 1: Die Bezirksbürgermeisterin oder der Bezirksbürgermeister führt den Vorsitz im Bezirksamt. Bei Stimmengleichheit gibt ihre oder seine Stimme den Ausschlag.

1. D.Änderung vom 01.01.2022 BzBm ist nicht die Leitung der Verwaltungsbehörde des Bezirks übertragen, diese wird vielmehr vom BA als Ganzes wahrgenommen (Art. 74 Abs. 2 VvB); sie oderÄnderung vom 01.01.2022 er leitet jedoch die Sitzungen des Kollegialorgans. Satz 1 zielt ausschließlich auf diese Funktion. D. BzBm ist insoweit mit der 'Hauptverwaltungsbeamtin' oder dem 'Hauptverwaltungsbeamten' (Oberbürgermeisterin oder Oberbürgermeister bzw. Bürgermeisterin oder Bürgermeister einer Gemeinde) nicht zu vergleichen, was dem anderen Rechtsstatus der Bezirke geschuldet ist (ausführlich § 2).Änderung vom 01.01.2022 Bei Abwesenheit übernimmt diese Funktion das Mitglied des BA, dasÄnderung vom 01.01.2022 in der BVV (zugleich) zur Stellvertretung d.Änderung vom 01.01.2022 BzBm gewählt ist. Die weitere Abwesenheitsvertretung regelt hingegen die GO-BA. Zur Führung des Vorsitzes gehört nicht nur, die Sitzung zu eröffnen, zu schließen und ggf. die Redeliste fortzuschreiben. Wesentliche Aufgabe ist es darüber hinaus, zur Sitzung einzuladen und die Tagesordnung festzusetzen. D.Änderung vom 01.01.2022 BzBm hat insoweit eine (kommunalpolitische) Steuerungsfunktion.

2. Die herausgehobene Stellung d.Änderung vom 01.01.2022 BzBm kommt nach Satz 2 auch bei Abstimmungen von Vorlagen usw. zum Ausdruck, die die Haltung des BA in kommunalpolitischen Angelegenheiten nach innen (Bezirksverwaltung) und nach außen (gegenüber der BVV und Dritten) bestimmt¹. Voraussetzung für die Anwendung dieses besonderen Rechts ist die Abgabe von gleich vielen Ja- und Neinstimmen anlässlich der Behandlung einer Angelegenheit. Enthaltungen zählen (wie nach Art. 58 Abs. 1 Satz 3 VvB bei Abstimmungen im Senat) nicht. In einem solchen Fall hat das BA der Auffassung d.Änderung vom 01.01.2022 BzBm zu folgen, sofern sie oderÄnderung vom 01.01.2022 er sich nicht enthält. Das herausgehobene Stimmrecht weist d.Änderung vom 01.01.2022 BzBm eine hohe Verantwortung zu, weil sie oderÄnderung vom 01.01.2022 er sich fachlich (und kommunalpolitisch) zu den Beschlussvorlagen aus allen Abteilungen positionieren sollte. Diesem Rechtsgedanken folgt im Übrigen u. a. die Zuordnung der SE Finanzen und Personal (ausführlich § 37).Änderung vom 01.01.2022

3. Die Regelung entspricht der für den Senat (Art. 58 Abs. 1 Satz 3 VvB). Im Zuge der Abwesenheitsvertretung durch die stellvertretende oder Änderung vom 01.01.2022den stellvertretenden BzBm geht dieses qualifizierte Stimmrecht auf sie oderÄnderung vom 01.01.2022 ihn über², wenn dafür auch eine ausdrückliche gesetzliche Ermächtigung fehlt. Es erschließt sich jedoch im Wege der Auslegung von Sinn und Zweck der allgemeinen Vorschriften zur Stellvertretung (ausführlich § 34). Darüber hinaus ist auf eine diesbezügliche Verfahrensnorm für den Senat zu verweisen (Art. 56 Abs. 2 Satz 2 VvB), die durch die innere Ordnungsregelung entsprechend ausgedehnt wird (§ 14 Abs. 6 Satz 4 GO). Mitunter wird im Schrifttum bei Abwesenheit d.Änderung vom 01.01.2022 BzBm und der StellvertretungÄnderung vom 01.01.2022 in einer Sitzung die Ausübung dieser „Stichstimme“ (im Rahmen der Vertretungsregelung der GO-BA) einem übrigen Mitglied des Kollegialorgans zugebilligt, weil es an die Sitzungsleitung des BA geknüpft und nicht „personengebunden“ sei³. Als Begründung wird die vom Gesetzgeber anders intendierte Norm der Beschränkung des Teilnahmerechts auf das Amt d.Änderung vom 01.01.2022 BzBm und der StellvertretungÄnderung vom 01.01.2022 im RdB aufgeführt (Art. 68 Abs. 2 VvB), das einfachgesetzlich den Vertretungsfall darüber hinaus auf einen Einzelfall begrenzt (§ 15 Abs. 2 AZG). Dieser Auffassung kann jedoch nicht gefolgt werden⁴. Es handelt sich um unterschiedlich verfassten Gremien: Während es sich beim BA um ein Kollegialorgan handelt, bietet der RdB den Bezirksverwaltungen die Gelegenheit, zu den grundsätzlichen Fragen der Gesetzgebung und Verwaltung Stellung zu nehmen (§ 14 Abs. 1 AZG); er ist kein „Rat der Bezirke/Bezirksämter“. Darüber hinaus ist zu bedenken, dass das Recht der „Stichstimme“ im Senat ausdrücklich beschränkt ist⁵. Es ist kein sachlicher Anknüpfungspunkt erkennbar, in den Bezirken abweichend zu verfahren.

4. Die Vorschrift spiegelt die besondere rechtliche Stellung dieses Bezirksorgans im Spagat zwischen unterschiedlichen Prämissen: Wahl d.Änderung vom 01.01.2022 BzBm durch eine Zählgemeinschaft, d. h. einer politischen Mehrheit in der BVV, Gesamtzusammensetzung des BA nach den Mehrheits- und Stärkeverhältnissen (ausführlich § 35) und einem strikten Ressortprinzip ohne „Richtlinienkompetenz“ des BzBm (ausführlich § 38).

Absatz 2: Die Bezirksbürgermeisterin oder der Änderung vom 01.01.2022Bezirksbürgermeister übt die Dienstaufsicht über die Bezirksstadträtinnen undÄnderung vom 01.01.2022 Bezirksstadträte aus.

5. Die gesetzliche Vorschrift greift eine Verfassungsnorm (Art. 75 Abs. 2 Satz 2 VvB) auf und ist insoweit einfachgesetzlich nicht erforderlich. Darüber hinaus existiert eine entsprechende Regelung in § 2 Abs. 1 Satz 2 BAMG. D.Änderung vom 01.01.2022 BzBm ist mit den Aufgaben einer Dienstbehörde⁶ ausgestattet. Die politische Verantwortlichkeit bleibt davon unberührt⁷. Sie oderÄnderung vom 01.01.2022 er ist in diesem Zusammenhang vielmehr zuständig für die persönlichen - das Dienstverhältnis der weiteren Mitglieder des BA als Beamtinnen oderÄnderung vom 01.01.2022 Beamte auf Zeit betreffenden - Angelegenheiten (z. B. Urlaub, Dienstreisen, Erkrankung, Disziplinarmaßnahmen)⁸. Sie oder erÄnderung vom 01.01.2022 bedient sich dafür regelmäßig weiterer Dienstkräfte (aus seinem Büro). So werden die Personalakten der Bezirksstadträtinnen oderÄnderung vom 01.01.2022 Bezirksstadträte gesondert geführt. „Die Dienstaufsicht erstreckt sich nicht auf den Aufbau, die innere Ordnung und die allgemeine Geschäftsführung der von (den weiteren Mitgliedern des BA) geleiteten Geschäftsbereiche.“⁹ Oberste Dienstbehörde für d.Änderung vom 01.01.2022 BzBm (und Widerspruchsbehörde) ist d.Änderung vom 01.01.2022 RgBm¹⁰. Oberste Dienstbehörde (und Widerspruchsbehörde) für die übrigen Mitglieder des BA ist jedoch die für Inneres zuständige Senatsverwaltung¹¹.

6. Die Dienstaufsicht ist mit (kommunalpolitisch gebotener) Zurückhaltung wahrzunehmen. Auseinandersetzungen über Auffassungsunterschiede im Sinne von politischen Zweckmäßigkeitserwägungen zwischen den auf Vorschlag der verschiedenen Fraktionen gewählten Mitgliedern des BA haben sich nicht auf dieser Ebene abzuspielen. Die Regelung leitet sich vielmehr formal aus dem beamtenrechtlichen Status ab, der die Festlegung einer jeweiligen Dienstbehörde erforderlich macht.

Absatz 3: Die Bezirksbürgermeisterin oder derÄnderung vom 01.01.2022 Bezirksbürgermeister ist Mitglied des Rats der Bürgermeister.

7. Der RdB wird nach Art. 68 Abs. 2 VvB auf der Seite der Bezirke ausschließlich aus d.Änderung vom 01.01.2022 zwölf BzBm (bzw. den Stellvertretenden BzBm) gebildet (ihm gehört darüber hinaus d.Änderung vom 01.01.2022 RegBm und d.Änderung vom 01.01.2022 Bm¹² an); die weiteren Mitglieder des BA sind - auch wenn fachliche (Vor-)Beratungen unter ihrer Teilnahme in besonderen Ausschüssen stattfinden - keine (stimmberechtigten) Mitglieder.

8. Die Mitgliedschaft des BzBm, die sich auch aus § 15 Abs. 1 AZG ergibt, hat eine Berichtspflicht gegenüber dem Kollegialorgan zur Folge. Allerdings ist weder die Verteilung vollständiger Unterlagen, noch ausführliche mündliche Berichterstattung in der Sitzung des BA zwingend erforderlich. Art und Umfang der Information aus den vertraulichen Sitzungen dieses Gremiums bestimmt der BzBm¹³. Sie sind jedoch zumindest an den Unterrichtungsverpflichtungen des BA gegenüber der BVV zu orientieren (ausführlich § 15).Änderung vom 01.01.2022 Hinsichtlich der Aufgaben, den Bezirksverwaltungen nach § 14 Abs. 1 AZG Gelegenheit zu geben, zu den grundsätzlichen Fragen der Gesetzgebung - nicht nur des Senats, auch aus der Mitte des Abgeordnetenhauses - und Verwaltung Stellung zu nehmen (§ 14 Abs. 1 AZG)Änderung vom 01.01.2022, dem Senat nach § 14 Abs. 2 AZG Vorschläge für Rechts- und VwV unterbreiten zu können oder sich über eine Maßnahme der Bezirksaufsicht unterrichten zu lassen (§ 14 Abs. 3 AZG), erschließt sich nicht auf den ersten Blick, dass das Stimmrecht d.Änderung vom 01.01.2022 BzBm nicht über einen Beschluss des BA (oder der BVV) inhaltlich festgelegt werden dürfte. Es ist jedoch zu berücksichtigen, dass die Vorschrift - wie auch die §§ 14 ff. AZG - wegen der höherrangigen Definition in Art. 68 Abs. 2 VvB nicht etwa den Aufgabenkreis der Bezirke oder des BA, sondern den d.Änderung vom 01.01.2022 BzBm umfasst (was darüber hinaus bereits durch die Benennung des Gremiums und die Normbezeichnung deutlich wird). „Der BzBm handelt (im RdB, dessen Stellungnahmen rechtlich nicht verbindlich sind,) eigenverantwortlich“¹⁴, weil die „Mitgliedschaft auf die Person des Bezirksbürgermeisters zugeschnitten“¹⁵ ist. Stellungnahmen von Fachabteilungen u. a. zu Rechts- oder VwV an den RdB sind daher vom jeweiligen Mitglied des BA gemäß § 18 AZG über d.Änderung vom 01.01.2022 BzBm einzubringen. Das weitere Verfahren wird nach § 19 Abs. 3 AZG durch eine GO¹⁶ geregelt.

9. Art. 68 VvB regelt die verfassungsrechtliche Stellung des RdB abschließend; er ist insbesondere kein Beschlussorgan, ihm ist kein Vetorecht gegenüber dem Senat (im Sinne einer „zweiten Kammer“) übertragen¹⁷. Andere Aufgaben der Zusammenarbeit zwischen der Hauptverwaltung und den BezirksverwaltungenÄnderung vom 01.01.2022 (u. a. bei der „Regionalisierung“ von Zuständigkeiten einer Bezirksaufgabe nach Art. 67 Abs. 5 VvB) sind davon zu unterscheiden (ausführlich § 3). Der abweichenden Auffassung der Exekutive: Das Einvernehmen der Bezirke nach Art. 67 Abs. 5 Satz 2 VvB und § 3 Abs. 3 Satz 2 AZG wird „regelmäßig über eine einstimmige Beschlussfassung im Rat der Bürgermeister eingeholt und erzielt. Der Senat hält die Praxis für zulässig und im Lichte des Art. 68 VvB, der den Rat der Bürgermeister verfassungsrechtlich als Konsultationsorgan zu grundsätzlichen Fragen der Verwaltung ausdrücklich verankert, auch für sachgerecht“¹⁸ ist nicht zu folgen. Dieser Beurteilung könnte nur dann gefolgt werden, wenn kein Beschluss des BA (ausführlich Rdnr. 8) die rechtlich zwingende Voraussetzung für das jeweilige Bezirksvotum über die Veränderung der Geschäftsverteilung im Kollegialorgan wäre (ausführlich § 38). Da ein Abstimmungsverhalten des BzBm im RdB verbindlich nicht durch Beschluss des BA gesteuert werden kann, „muss und kann sich (der Senat gerade nicht) darauf verlassen, dass das Votum des Bezirksvertreters im Rat der Bürgermeister den bezirklichen Willen unter Beachtung der internen bezirklichen Zuständigkeiten widerspiegelt“¹⁹. Deshalb kann auch dahinstehen, dass „bei der Beschlussfassung (...) in jedem Einzelfall darauf geachtet (wird), dass alle von der Regionalisierung betroffenen Bezirke (ausführlich § 3) bei der Behandlung im Rat der Bürgermeister vertreten sind“²⁰.

Absatz 4: Verstößt ein Beschluss des Bezirksamts gegen Rechts- oder Verwaltungsvorschriften oder gegen eine Eingriffsentscheidung, so hat die Bezirksbürgermeisterin oderÄnderung vom 01.01.2022 der Bezirksbürgermeister binnen zwei Wochen den Beschluss unter Angabe der Gründe mit aufschiebender Wirkung zu beanstanden. Gegen die Beanstandung kann das Bezirksamt binnen zwei Wochen die Entscheidung der Bezirksaufsichtsbehörde beantragen. Die Entscheidung ergeht nach Anhörung beider Seiten.

10. Die Rechtmäßigkeit des Verwaltungshandelns (§ 7 Abs. 1 AZG) ist zwar von allen Mitgliedern des BA zu beachten, d.Änderung vom 01.01.2022 BzBm - ggf. unterstützt und beraten vom Rechtsamt (ausführlich 35) - ist nach Satz 1 in dieser Hinsicht jedoch besonders verpflichtet; sie oderÄnderung vom 01.01.2022 er hat Beschlüsse des Kollegialorgans regelhaft auf Verstöße gegen Rechts- und VwV zu überprüfen²¹. Dies stellt eine kontinuierliche Obliegenheit dar. Liegt ein Verstoß vor, muss eine Beanstandung erfolgen, „auch wenn (d.Änderung vom 01.01.2022 BzBm) bei der Entscheidung selbst mitgewirkt hat“²². Zu beachten sind im Übrigen Besonderheiten im Recht der JH (ausführlich § 33). Diese „verobjektivierte Stellung“²³ unterliegt allerdings in der Praxis der kommunalpolitischen Bewertung, der sich mitunter auch die rechtliche Beurteilung einer Angelegenheit durch das Rechtsamt nicht entziehen kann. Insoweit sind Fälle, in denen das Rechtsamt (am BA bzw. dem BzBm vorbei) um eine bezirksaufsichtsrechtliche Maßnahme ersucht (oder sogar eine Dienstaufsichtsbeschwerde gegen den BzBm erhebt), äußerst problematisch.

11. Die rechtliche (und politische) Nachrangigkeit der Bezirke und ihrer Organe im Verhältnis zur Hauptverwaltung wird besonders dadurch deutlich, dass ein Beschluss des BA auch zu beanstanden ist, wenn er sich gegen dringende Gesamtinteressen Berlins im Sinne von § 13a Abs. 1 Satz 1 AZG wendet, die zuvor geltend gemacht wurden. D.Änderung vom 01.01.2022 BzBm ist insoweit objektiv ein Werkzeug des Eingriffs(Durchgriffs-)rechts des Senats. In einem solchen Fall muss sie oderÄnderung vom 01.01.2022 er ebenfalls beanstanden, wird sich in der Regel jedoch der kommunalpolitischen Rückendeckung der BVV versichern, in dem dieseÄnderung vom 01.01.2022 umfangreich unterrichtet wirdÄnderung vom 01.01.2022 und ggf. eine (gegen die Umsetzung des Eingriffsrechts richtende) Empfehlung beschließtÄnderung vom 01.01.2022, oder andere politische Maßnahmen (z. B. Information der Öffentlichkeit) einleitetÄnderung vom 01.01.2022. Letztlich müsste ein derartiger Konflikt um eine wehrfähige Rechtsposition durch ein Rechtsschutzverlangen aufgelöst werden, die in einem solchen Fall von der Literatur überwiegend für zulässig erachtet wird²⁴.

12. Die in Satz 1 genannte Frist wird wie bei der Beanstandung eines Beschlusses der BVV berechnet; entsprechendes gilt für das Erfordernis und das Maß der Begründung und die Rechtsfolgen der aufschiebenden Wirkung (ausführlich § 18).

13. Voraussetzung für die Anwendung des Satzes 2 ist ein (erneuter) Beschluss des BA unter Beachtung der genannten Frist (ausführlich § 18); in diesem Zusammenhang liegt kein rechtliches Erfordernis vor, dass d.Änderung vom 01.01.2022 BzBm diesem Beschluss nicht zustimmen dürfte. Seine formellen Einwände in Form der Beanstandung eines Beschlusses des BA müssen sich vielmehr nicht zwingend in der Verhinderung des weiteren Überprüfungsverfahrens zeigen.

14. Die Entscheidung in der Angelegenheit trifft in jedem Fall die für Inneres zuständige Senatsverwaltung nach Stellungnahme der Senatsfachverwaltung²⁵. Sie hat nach Satz 3 vorher beide Seiten zu hören, was in der Regel durch den Austausch von schriftlichen Stellungnahmen erfolgt. Für die Abfassung ist ein angemessener Zeitraum (zumindest zwei Wochen) einzuräumen. Wird die Beanstandung aufgehoben, entfaltet der (beanstandete) Beschluss des BA ex tunc, also vom (damaligen) Zeitpunkt der Beschlussfassung an, seine Wirksamkeit, was u. U. hinsichtlich einer Rechtsbindung gegenüber Dritten Bedeutung hat.