Praxiskommentar zum Berliner Bezirksverwaltungsrecht

Absatz 1: Die wahlberechtigten Bürgerinnen und Bürger eines Bezirks können in allen Angelegenheiten, in denen die Bezirksverordnetenversammlung nach den §§ 12 und 13 Beschlüsse fassen kann, einen Bürgerentscheid beantragen (Bürgerbegehren). In den Angelegenheiten des § 12 Abs. 2 Nr. 1 und 2 sind ausschließlich Anträge mit empfehlender oder ersuchender Wirkung entsprechend den §§ 13 und 47 Abs. 3 zulässig. In Angelegenheiten des § 12 Abs. 2 Nr. 4 sind ausschließlich Anträge mit empfehlender oder ersuchender Wirkung zulässig, soweit die Entscheidung über den Gegenstand mittels Bürgerentscheid gegen Bundes- oder Landesgesetze verstößt. Unzulässig sind Bürgerbegehren und Bürgerentscheide, soweit Anträge Rechts- oder Verwaltungsvorschriften oder einer Eingriffsentscheidung (§ 3 Absatz 2 Buchstabe b) widersprechen. Im Fall von Anträgen mit empfehlender oder ersuchender Wirkung darf das verfolgte Anliegen Rechts- oder Verwaltungsvorschriften oder einer Eingriffsentscheidung nicht widersprechen; Satz 3 bleibt unberührt. Bürgerbegehren und Bürgerentscheide sind nicht deswegen unzulässig, weil sie finanzwirksam sind.

1. Satz 1 greift den Grundsatz auf, dass an die Stelle eines Beschlusses der BVV im Rahmen ihrer Zuständigkeit ein Bürgerentscheid treten kann (Art. 72 Abs. 2 Satz 1 VvB); die verfahrensrechtliche Vorstufe stellt die Beantragung eines solchen Bürgerentscheids dar: das Bürgerbegehren¹.

2. Der teilnahmeberechtigte Personenkreis ist identisch mit der Wahlberechtigung zur BVV (ausführlich § 5). Das Bürgerbegehren zielt auf eine Meinungsbildung in der Einwohnerschaft anstelle eines Beschlusses der BVV. Es bewegt sich daher grundsätzlich im Rahmen ihrerÄnderung vom 01.01.2022 Kompetenz: Entscheidung (ausführlich § 12) oder Annahme eines Ersuchens bzw. einer Empfehlung (ausführlich § 13). Entsprechendes gilt für die Rechtsfolgen, was im Vergleich zur gesamtstädtischen Ebene aus Sicht der Adressaten ein erhebliches Spannungsverhältnis nach sich zieht: Da die BVV bei Ersuchen grundsätzlich über ein Aufhebungs- und Selbstentscheidungsrecht (ausführlich § 12) verfügt, müsste das direktdemokratisch vorgetragene Anliegen, wenn ihm das BA nicht sogleich Rechnung trägt, ebenfalls zweistufig verfolgt werden, um erfolgreich zu sein. Ein Eingriff in Verwaltungsentscheidungen des BA ist nur zulässig, „wenn zuvor ein Ersuchen oder eine vorausgegangene Kontrolle stattgefunden hat. Wenn die Ersetzung einer Entscheidung des Bezirksamtes durch einen Bürgerentscheid beabsichtigt ist, müsste es entweder ein vorausgegangenes Ersuchen oder eine Kontrolle durch die Bezirksverordnetenversammlung gegeben haben oder es müssten zwei aufeinander folgende Bürgerentscheide herbeigeführt werden, wobei der erste Bürgerentscheid die Wirkung eines Ersuchens hätte und erst der zweite die Ersatzentscheidung beinhalten würde“². Dies entspricht ersichtlichÄnderung vom 01.01.2022 nicht der Lebenswirklichkeit. Darüber hinaus kommt in Materien des § 12 Abs. 3 Satz 2 (Einzelpersonalangelegenheiten, Erwerb und die Veräußerung von Grundstücken, ärztlich, zahnärztlich und tierärztlich bestimmte Tätigkeiten, Durchführung und Sicherung der Erfüllung der Schulpflicht, Ordnungsangelegenheiten) ein verbindlicher Bürgerentscheid in keinem Fall in Betracht.

3. In bestimmten in Satz 2 aufgeführten Fallgruppen ist ein Eintritt in das Entscheidungsrecht der BVV nicht zulässig: Bezirkshaushaltsplan und Genehmigung der über- und außerplanmäßigen Ausgaben (Nr. 1) sowie die Verwendung von Sondermitteln der BVV (Nr. 2)³. In diesen Angelegenheiten dürfen Bürgerbegehren lediglich mit dem Ziel einer Empfehlung oder eines Ersuchens durchgeführt werden. Das ist systemwidrig und zielt darüber hinaus ins Leere.

4. Angelegenheiten, in denen die BVV über ein Entscheidungsrecht verfügt, sind ohne Ausnahme Aufgaben der Bezirksverwaltung, eine Empfehlung der BVV im Sinne von § 13 Abs. 3 kommt daher in diesem Zusammenhang nicht in Betracht⁴.

5. Die Eröffnung der Möglichkeit, im Rahmen einer direktdemokratischen Entscheidung in Angelegenheiten des § 12 Abs. 2 Nr. 1 ein Ersuchen auszusprechen, kann im Vollzug der Norm unter temporären Gesichtspunkten nicht genutzt werden. Ein solches Ersuchen zum Bezirkshaushaltsplan müsste zwischen dem Zeitpunkt des Beschlusses des BA über den Entwurf (Mai/Juni eines Jahres) und der Entscheidung der BVV (Herbst eines Jahres) eingebracht werden, um Beachtung zu finden. Dies scheidet im Hinblick auf die insgesamt erforderliche Zeit bis zur Herbeiführung eines Bürgerentscheids aus. Die Genehmigung von über- und außerplanmäßigen Ausgaben und Verpflichtungsermächtigungen ist zudem stets nachgehend (§ 37 LHO). Ein Ersuchen hätte mithin keine praktische Bedeutung.

6. Die konkrete Verwendung von Sondermitteln der BVV auf Grund eines Bürgerentscheids wäre zwar rechtlich zulässig; das BA müsste die Finanzierung einer auf diesem Weg beschlossenen Maßnahme jedoch nur dann aus diesem Haushaltsansatz vornehmen, wenn die BVV zustimmt. Die Vergabe von Sondermitteln der BVV mittels Bürgerentscheid ohne Befassung in der BVV würde dagegen Sinn und Zweck der Verwendungsvorschrift⁵ widersprechen. Dieses Instrument verfehlt daher aus tatsächlichen Gründen insgesamt sein Ziel.

7. Den Regelungen des Satzes 3 über die Rechtswirkung eines Bürgerbegehrens in der Bauleitplanung gilt es, besondere Aufmerksamkeit zu widmen. Danach ist in Angelegenheiten des Entscheidungsrechts nach § 12 Abs. 2 Nr. 4 (Rechtsverordnungen zur Festsetzung von Bebauungsplänen, Landschaftsplänen und anderen baurechtlichen Akten, die nach Bundesrecht durch Satzung zu regeln sind, sowie von naturschutzrechtlichen Veränderungsverboten, soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist) überwiegend lediglich die Rechtswirkung einer Empfehlung oder eines Ersuchens anzunehmen.

8. Eine Empfehlung dürfte nur in einer (herausgehobenen) planungsrechtlichen Angelegenheit der Hauptverwaltung nach §§ 7 bis 9 AGBauGB beschlossen werden; eine normativ beschränkte Rechtswirkung ist insoweit ohnehin nicht erforderlich. Materien nach § 8 AGBauGB (Aufstellung und Festsetzung von Bebauungsplänen zur Verwirklichung von Erfordernissen der Verfassungsorgane des Bundes) oder § 9 AGBauGB (Aufstellung und Festsetzung von Bebauungsplänen von außergewöhnlicher stadtpolitischer Bedeutung) sind vielmehr keinesfalls von der Bezirksverwaltung wahrzunehmende Aufgaben und stehen insoweit nicht im Zusammenhang mit einem Entscheidungsrecht der BVV nach § 12 Abs. 2 Nr. 4. Auch in Angelegenheiten nach § 7 AGBauGB, in denen ein dringendes Gesamtinteresse Berlins bei Bebauungsplänen geltend gemacht wurde, wechselt in dieser Hinsicht die Zuständigkeit im Verwaltungsverfahren, was sich auch auf das Entscheidungsrecht des anderen Bezirksorgans erstreckt⁶.

9. „Die Bauleitplanung gehört seit jeher zum Kernbereich des Selbstverwaltungsrechts der Gemeinden.“⁷ Sie umfasst den Flächennutzungsplan als vorbereitende und den Bebauungsplan als verbindliche Bauleitplanung (§ 1 Abs. 2 BauGB). Die Konkretisierung der (gemeindlichen) Flächennutzungsplanung in einem Entwurf zu einem inhaltlich gestalteten Bebauungsplan wird jedoch nicht Gegenstand eines Antrags aus der Mitte der BVV sein (können); vielmehr werden in der Praxis regelmäßig ausschließlich Teilziele der Bauleitplanung bezogen auf eine durch einen Bebauungsplan zu konkretisierende Planung formuliert, bevor eine (formale) Annahme der (meist darauf gründenden) Vorlage des BA zur Beschlussfassung (Entscheidung) nach § 12 Abs. 2 Nr. 4 erfolgt. Diese bereits vor dem Aufstellungsbeschluss des BA oder im laufenden Verfahren gefassten Beschlüsse der BVV stellen insoweit jeweils Ersuchen dar, sie stehen nicht im Zusammenhang mit dem genannten Entscheidungsrecht. Vergleichbar verhält es sich mit einem Bürgerbegehren.

10. Die Feststellung, ob ein beabsichtigtes Bürgerbegehren zur Bauleitplanung gegen ein Gesetz⁸ gerichtet wäre, muss das BA treffen, die Formulierung des Beschlusstextes ist von den Initiatoren ggf. anzupassen. Ein Verstoß eines solchen Bürgerbegehrens gegen Bundes- oder Landesgesetz mit der Rechtsfolge einer (lediglich) ersuchenden oder empfehlenden Wirkung wäre insbesondere in formeller Hinsicht regelmäßig anzunehmen, weil die Beteiligungserfordernisse (§§ 3 ff BauGB) von einer Initiative (wie auch von der BVV) nicht erfüllt werden können. Nur bei der Ablehnung eines Bebauungsplans an sich als Gegenstand eines Bürgerbegehrens ist von einer verbindlichen Rechtswirkung auszugehen. Das bleibt jedoch im Hinblick auf die erforderliche Zeit für die Durchführung eines Bürgerbegehrens ein eher theoretischer Fall: Liegt der BVV eine Beschlussvorlage des BA vor, wird sie bis zur positiven Entscheidung nicht bis zum Ablauf der Frist nach Absatz 7 warten; lehnt sie dagegen ab, ist die Einleitung eines Bürgerbegehrens nicht (mehr) notwendig. Entsprechendes ist aus vergleichbaren Gründen anzunehmen in den Fällen der Verhängung einer Veränderungssperre (§ 13 AGBauGB) oder bei Entscheidungen über VO (§ 18 AGBauGB). Die Verwendung der Relation „soweit“ lässt zwar eine Ausnahmeregelung vermuten, sie beschreibt allerdings tatsächlich den Regelfall⁹ (ausführlich § 12).

11. Die Rechtswirkung eines Bürgerbegehrens mit allgemeinen (großflächigen) Planungszielen ist davon zu unterscheiden: Der BVV ist nach § 12 Abs. 2 Nr. 9 ein Entscheidungsrecht zur inhaltlichen Gestaltung von Anträgen des Bezirks zur Änderung des Flächennutzungsplans¹⁰ übertragen. Es dürfte durch die Einleitung eines Bürgerentscheids ersetzt werden, entspricht im Ergebnis jedoch einer Empfehlung an den Senat (und das Abgeordnetenhaus).

12. Vollzugsprobleme¹¹ haben den Gesetzgeber mit Satz 4 und 5 zu einer klarstellenden Regelung veranlasst, wie eine Initiative für ein Bürgerbegehren zu behandeln ist, deren Anliegen gegen bestehende Vorschriften verstößt. Dabei ist bei der materiell-rechtlichen Zulässigkeitsprüfung nicht zu unterscheiden, ob der Gegenstand des Bürgerbegehrens mittels Entscheidung oder Ersuchen bzw. Empfehlung durchgesetzt werden soll. In jedem Fall muss ein Einklang mit (höherrangigem) Bundes- oder Landesrecht bzw. mit VwV des Senats oder einer einzelnen Senatsverwaltung bestehen. „An der Durchführung von Bürgerbegehren und Bürgerentscheiden, die auf ein rechtlich unmögliches oder unzulässiges Handeln des BA oder anderer Stellen zielen, besteht insbesondere mit Blick auf die durch einen Bürgerentscheid verursachten Kosten kein anerkennenswertes Interesse.“¹² Anders als bei Ersuchen oder Empfehlungen der BVV ist dem BA diese Prüfungsobliegenheit bei allen Anzeigen nach Satz 1 übertragen und entspricht insoweit der Beanstandungsverpflichtung bei rechtswidrigen Entscheidungen der BVV (ausführlich § 18).

13. Mit Satz 6 wird klargestellt, „dass auch finanzwirksame Entscheide zulässig sind. Ausgenommen ist nur der Bezirkshaushaltsplan selbst, nicht jedoch Entscheide, die Auswirkungen auf die Haushaltswirtschaft haben.“¹³ In diesem Zusammenhang dürfen jedoch keine Illusionen eintreten: Eine Anregung von Verwaltungshandeln durch ein Ersuchen in der BVV, die Kosten verursacht, wird vom BA mitunter erst umgesetzt, wenn es der haushaltsrechtliche Status ermöglicht. Selbst die Entscheidung nach § 12 Abs. 2 Nr. 10, eine bezirkliche Einrichtung zu schaffen oder (finanzwirksam) zu übernehmen, bedürfte einer ordentlichen Grundlage in der Finanzplanung. Entsprechende Gesichtspunkte gelten für ein Bürgerbegehren¹⁴.

Absatz 2: Trägerin eines Bürgerbegehrens können eine natürliche Person, eine Mehrheit von Personen, eine Personenvereinigung oder eine Partei sein. Die Trägerin hat Anspruch auf angemessene Beratung über die Zulassungsvoraussetzungen und über die Bindungswirkung eines entsprechenden Bürgerentscheids durch das Bezirksamt.Änderung vom 01.01.2022

14. Satz 1 definiert den Kreis derjenigen, die ein Bürgerbegehren initiieren dürfen. Die Regelung entspricht den Bestimmungen im Abstimmungsgesetz (vgl. §§ 3, 13 AbstG) und stellt klar, dass auch eine juristische Person als Trägerin eines Bürgerbegehrens auftreten darf.Änderung vom 01.01.2022

15. Die Norm begründet nach Satz 2 einen Rechtsanspruch auf Beratung, der mit einer Verpflichtung der Verwaltungsbehörde einher geht. Die Möglichkeit dieser Inanspruchnahme orientiert sich an der bezirksverwaltungsrechtlich definierten Unterrichtungsobliegenheit (ausführlich § 41) des BA, (und der BVV). Die Beratungs- und Auskunftspflicht ergibt sich zudem aus den allgemeinen Grundsätzen für das Verwaltungsverfahren (§ 1 VwVfGBln i. V. m. § 25 VwVfG). Im Hinblick auf das Erfordernis der Angemessenheit ist davon auszugehen, dass sie zunächst alle maßgebenden sachlichen und rechtlichen Aspekte zu beinhalten hat. Daneben erstreckt sich diese Beratungspflicht auch auf die Angemessenheit der Form¹⁵.

16. Sofern eine Beratung in Anspruch genommen wird, hat sie zwei vom Gesetzgeber herausgestellte Bereiche den jeweiligen Umständen des Einzelfalles entsprechend abzudecken: die (formalen und materiellen) Zulassungsvoraussetzungen sowie die davon nicht losgelöste Rechtswirkung eines (späteren erfolgreichen) Bürgerentscheids. Im Kern geht es um das Beschlussrecht der BVV an sich sowie um dessen Rechtsqualität (§§ 12, 13), das vom BA aktiv zum Gegenstand der Beratung zu machen ist. Sinn und Zweck der Vorschrift legen nahe, dass das BA eine Beratung zumindest in Schriftform (ggf. in alternativen Varianten für einen Text) zu betreiben und in diesem Zusammenhang das Ziel einer Zulassung des Bürgerbegehrens anzustreben hat.

Absatz 3: Das Bürgerbegehren muss eine mit „Ja“ oder „Nein“ zu entscheidende Fragestellung enthalten und drei Vertrauenspersonen benennen, die berechtigt sind, die Unterzeichnenden zu vertreten. Erklärungen der Vertrauenspersonen sind nur verbindlich, wenn sie von mindestens zwei Vertrauenspersonen abgegeben werden. Rechtliche Bedenken sind den Vertrauenspersonen unabhängig von Zeitpunkt und Inanspruchnahme der Beratung unverzüglich mitzuteilen.

17. Der erste Halbsatz des Satzes 1 normiert Anforderungen an den Wortlaut des Bürgerbegehrens. Sie sind nicht dahingehend zu verstehen, dass die Stellung einer Frage zwingend erforderlich wäre. Vielmehr richten sich diese grammatischen Kriterien nach der üblichen Praxis in der BVV, die eine kommunalpolitische „Fragestellung“ entscheidet bzw. das BA mit einem Ersuchen oder einer Empfehlung konfrontiert, in konkret bezeichneter Angelegenheit zu handeln oder etwas zu unterlassen. Linguistik ist in diesem Zusammenhang nicht zu betreiben, die Rechtswirkung muss im Wortlaut nicht zum Ausdruck gebracht werden. Es ist hinreichend, dass die zum Gegenstand eines direktdemokratischen Votums gemachte Angelegenheit eine klare Aussage („Position“) beschreibt, die eindeutig Zustimmung oder Ablehnung erfahren kann. Diese Voraussetzung muss nicht zwingend in einem Satz erfüllt sein. Dem Bestimmheitsgebot würde es jedoch widersprechen, wenn der Wortlaut aus der Sicht des objektiven, mit dem Inhalt des Bürgerbegehrens nicht weiter vertrauten billig und gerecht denkenden abstimmungsberechtigten Einwohners mehrdeutig bliebe¹⁶. Die Regelung erfordert nicht, dass die Bindungswirkung ihren Ausdruck im Text finden muss; sie lässt eine Vermischung der Bindungswirkung zu¹⁷. Gesichtspunkte, die einer Begründung zuzurechnen sind, sind davon zu unterscheiden.

18. Neben dem reinen Antragstext sind nach Satz 1, zweiter Halbsatz, drei besondere Frauen oder Männer zu bezeichnen, die die Funktion von Vertrauenspersonen wahrzunehmen haben. Eine diesbezügliche Legaldefinition besteht nicht; es sind (natürliche) Personen¹⁸ anzugeben. Unzulässig wäre die Bezeichnung einer juristischen Person (Verein, Stiftung, juristische Person des öffentlichen Rechts¹⁹) als (Vertrauens-)Kontakt. Sie haben die Aufgabe, die Unterzeichnerinnen und Unterzeichner des Bürgerbegehrens (gegenüber den Organen des Bezirks) zu vertreten. Der Wortlaut schreibt nicht vor, dass sie zum unterzeichnungsberechtigten Personenkreis zählen müssen. Im Hinblick auf die erforderlichen Vertretungsobliegenheiten müssen sie voll geschäftsfähig (§ 106 BGB) sein. Die Vorschriften über Ausschüsse (§§ 88 ff VwVfG) sind sinngemäß anzuwenden. Im Verwaltungsstreitverfahren sind sie Streitgenossen (§ 64 VwGO i. V. m. §§ 59ff ZPO).

19. Die Vertrauenspersonen stehen als „Amtswalter in einer Art organschaftlichem Verhältnis zur Gemeinde“²⁰. Die den Vertrauenspersonen eines Bürgerbegehrens durch das Kommunalrecht zugewiesenen Rechte sind Teil der kommunalen Willensbildung²¹. Sie unterfallen nicht dem Schutzbereich des Artikel 19 Absatz 4 GG, weil es sich um juristische Personen des öffentlichen Rechts handelt. Insoweit ist als Rechtsschutzmöglichkeit lediglich der 'Kommunalverfassungsstreit' eröffnet²².

20. An die Kommunikation zwischen der Initiative und den Organen des Bezirks wird eine besondere Anforderung gestellt: Satz 2 macht es zur Pflicht, dass Schriftverkehr zumindest von zwei der drei Vertrauenspersonen unterzeichnet wird. Die Vorschrift erstreckt darüber hinaus auch auf mündliche Verhandlungen, Gespräche usw. im Rahmen einer Beratung. Das BA (und BVV) hat dafür zu sorgen, dass Erklärungen, die lediglich von einer Vertrauensperson abgegeben wurden, durch eine weitere Bestätigung findet, da die Verwaltungsbehörde (aber auch die kommunale Vertretung) ein Interesse an einem beanstandungslosen Verfahren haben muss. Dies erschließt sich neben der Beratungsobliegenheit (ausführlich Rdnr. 15) aus dem Untersuchungsgrundsatz (§ 1 VwVfGBln i. V. m. § 24 VwVfG).

21. Eine besondere Wirksamkeit entfaltet die Norm in dem Fall, wo es innerhalb einer Initiative (während des Beratungskontakts mit dem BA) im Hinblick auf die Rechtswirkung zu Meinungsverschiedenheiten über die Formulierung eines Begehrens kommt. Die Phase zwischen der Mitteilung nach Absatz 2 und der formellen Anzeige nach Absatz 3 hat eine hohe Bedeutung für das gesamte Verfahren, weil der Wortlaut des (erfolgreichen) Bürgerbegehrens identisch mit dem des Bürgerentscheids ist. Darüber hinaus setzen sich die drei Vertrauenspersonen ggf. einem inneren Konflikt im Rahmen des Aushandlungsprozesses über eine sinngemäße Übernahme des angestrebten Ziels durch die BVV aus (ausführlich § 46).

22. Liegt einer direktdemokratischen Initiative eine herausgehobene kommunalpolitische Auseinandersetzung zugrunde²³, entwickelt sich eine entsprechende „Dynamik“ oder tritt eine anderweitige Störung der „politischen Chemie“ ein, kann ein Beratungsangebot des BA mitunter ohne Resonanz bleiben. Allerdings verpflichtet Satz 3 zu Hinweisen über rechtliche Probleme des eingereichten Textes eines Bürgerbegehrens an die Vertrauenspersonen, die mit Ausführungen über die jeweiligen Folgen zu verknüpfen sind²⁴.

Absatz 4: Die Vertrauenspersonen zeigen dem Bezirksamt das beabsichtigte Bürgerbegehren schriftlich unter Einreichung eines vorläufigen Musterbogens an. Das Bezirksamt leitet diese Anzeige nachrichtlich an die Bezirksverordnetenversammlung und die für Inneres zuständige Senatsverwaltung weiter; es entscheidet innerhalb eines Monats über die Zulässigkeit, stellt die Bindungswirkung eines entsprechenden Bürgerentscheids fest und gibt eine Einschätzung der Kosten, die sich aus der Verwirklichung des mit dem Bürgerbegehren verfolgten Anliegens ergeben würden. Stellt das Bezirksamt behebbare Zulässigkeitsmängel fest, kann es seine Zulässigkeitsentscheidung für zwei Wochen zurückstellen und der Trägerin Gelegenheit geben, die Mängel kurzfristig zu beheben. Über seine Entscheidung nach Satz 3 unterrichtet das Bezirksamt die für Inneres sowie die fachlich zuständige SenatsverwaltungÄnderung vom 01.01.2022.

23. Satz 1 knüpft an die Regelung des Absatzes 2 Satz 1. Sofern danach aus der Mitte der Einwohnerschaft (zunächst) keine Vertrauenspersonen bezeichnet wurden, wird klargestellt, dass dies für ein verbindliches Prüfungsverfahren erforderlich ist. Regelmäßig ist jedoch von einer zeitlichen Identität von Mitteilung bzw. Anzeige auszugehen. Der Wortlaut legt im Übrigen nahe, das die allgemeine Norm der Vertretung der Beteiligten im Verwaltungsverfahren spezialrechtlich verdrängt wird: Die Anzeige bedarf insoweit zumindest der eigenständigen Mitwirkung der Vertrauenspersonen²⁵. Die Obliegenheitsverpflichtungen des BA nach Absatz 2 Satz 2 gelten entsprechend. „Die Initiatorinnen und Initiatoren eines Bürgerbegehrens und das Bezirksamt sollten in beiderseitigem Interesse frühzeitig miteinander in Kontakt treten. Eine Beratung bereits vor der förmlichen Anzeige des Beginns der Unterschriftensammlung für das Bürgerbegehren minimiert das Risiko unnötiger Auseinandersetzungen und Fragestellungen, die im Lichte besserer Information von den Antragstellenden anders formuliert worden wären.“²⁶ Hinzu tritt in diesem Stadium die Einreichung des Musterentwurfs zur Unterschriftensammlung (ausführlich Rdnr. 36).

24. Die Anzeige hat schriftlich zu erfolgen. Die Schriftform (nach § 126 BGB), insbesondere die eigenhändige durch Namensunterschrift oder mittels notariell beglaubigten Handzeichens unterzeichnete Urkunde, ist nicht einzuhalten²⁷.

25. Der Zeitpunkt (des Eingangs) der Anzeige nach Satz 1 löst Rechtsfolgen aus und sollte in jedem Fall dokumentiert werden. Nach Satz 2 erster Halbsatz hat das BA die BVV zu informieren, indem es ihr die Anzeige des Bürgerbegehrens zuleitet. Dabei ist davon auszugehen, dass eine Kopie hinreichend ist und dass die Unterrichtung unverzüglich zu erfolgen hat. Nach dem insoweit eindeutigen Wortlaut wäre eine mündliche Unterrichtung (z. B. in einem Ausschuss) nicht geeignet, dieser Anforderung zu genügen. Dies erschließt sich auch aus dem Umstand, dass die Bezirksbehörde die für Inneres zuständige Senatsverwaltung nach den gleichen Maßgaben einzubeziehen hat. Während der (kollegiale) Umgang zwischen den Bezirksorganen nicht zwingend gesetzlich zu regeln ist, stellt die Einschaltung der Hauptverwaltung in jedem Verfahren eines Bürgerbegehrens eine Abkehr von den sonst geltenden zuständigkeitsrechtlichen Vorschriften²⁸ dar, was die für Inneres zuständige Senatsverwaltung wiederum für „systemkonform“²⁹ erachtet.

26. Zeitlich parallel ist das BA nach Satz 2 zweiter Halbsatz gehalten, das Prüfungsverfahren über die Zulässigkeitsentscheidung zu betreiben, weil diese innerhalb eines Monats zu erfolgen hat. In diesem Zusammenhang ist davon auszugehen, dass sie als Angelegenheit von grundsätzlicher (politischer) Bedeutung durch Beschluss des Kollegialorgans (ausführlich § 36) erfolgt. Eine Verschiebung des Zeitpunkts einer Entscheidung des BA ist nach dem Wortlaut der Norm nicht zulässig; bleibt die Anzeige des Bürgerbegehrens trotz Beratung mängelbehaftet, müssen sich die Vertrauenspersonen entsprechende Rechtsfolgen zurechnen lassen. Die Frist beginnt mit dem Tag nach dem Eingang der Anzeige (§ 187 Abs. 1 BGB) und endet mit dem Ablauf des Tags des Folgemonats, welcher dem Tag des Monats, in dem der Beginn der Frist liegt, vorhergeht - unabhängig von der jeweiligen Zahl der Monatstage (§ 188 Abs. 2 BGB).

27. Neben einer vergleichenden Betrachtung des Bürgerbegehrens mit der Beschlusskompetenz der BVV an sich ist Bestandteil der Zulässigkeitsentscheidung erstens die qualifizierte Beurteilung der jeweiligen Rechtsfolge eines (späteren) Bürgerentscheids. Sie erstreckt sich allein auf den Wortlaut, ergänzende Erklärungen der Vertrauenspersonen sind nicht maßgebend, weil sie der zur Unterstützung aufgerufenen Einwohnerschaft nicht vorliegen. Kommt in ihm (entgegen einer entsprechenden Beratung) eine Bindungswirkung zum Ausdruck, die vom BA für rechtswidrig gehalten wird, muss es die Unzulässigkeit beschließen. Sinn und Zweck der Vorschrift geben in einem solchen Fall keinen Raum für eine andere Entscheidung. Mitunter wird unter Berufung auf Kommunalrecht anderer Länder³⁰ die Auffassung vertreten, Unzulässigkeit läge auch dann vor, wenn das Bürgerbegehren ein rechtswidriges Ziel beinhaltet³¹. Eine Besonderheit stellt in diesem Zusammenhang der Wechsel der Behördenzuständigkeit in einem laufenden Verfahren dar³². Der Gesetzgeber verlangt von der Behörde eine differenzierte Präzision „über den rechtlichen Charakter (Aufgabe der Hauptverwaltung, regionalisierte Bezirksaufgabe, Bezirksaufgabe nach § 12 Abs. 2 oder § 13)“³³ der Abstimmungsfrage. Umstritten ist, ob das BA im Rahmen der Festlegung der Bindungswirkung berechtigt ist, damit im Zusammenhang stehende ergänzende Angaben auf der Unterschriftsliste bzw. dem Unterschriftsbogen (ausführlich Rdnr. 35) durchzusetzen³⁴.

28. Zweitens hat das BA eine entsprechende Kosteneinschätzung vorzunehmen (deren Genauigkeit jedoch wiederum von der Qualität der Anzeige nach Satz 1 abhängt). Dabei steht kein Beurteilungsspielraum zu; die Prognose eines künftigen Sachverhalts ist vielmehr aufgrund von Tatsachen vorzunehmen. Diese und die Schlussfolgen unterliegen der vollen verwaltungsgerichtlichen Überprüfung der Plausibilität und Willkürfreiheit³⁵. Im Hinblick auf das Beschleunigungsgebot und dem Informationsinteresse der Einwohnerschaft kann es sich auf der anderen Seite jedoch nur um eine grobe Schätzung handeln, die „lediglich eine überschlägige, aber keine genaue Berechnung erfordert“³⁶.

29. Satz 3 überträgt dem BA eine materielle Prüfungskompetenz, weil nur so eine Unterscheidung zwischen behebbaren und unbehebbaren Zulässigkeitsmängeln festgestellt werden kann. Die Rechtsfolge einer Zurückstellung der Zulässigkeitsentscheidung um zwei Wochen und Einräumung einer Nachfrist zur Beseitigung von Mängeln durch die Trägerin nach Satz 4 tritt auch dann ein, wenn das BA zur Auffassung gelangt, es lägen neben behebbaren auch unbehebbare Mängel vor, weil diese Frage potenziell der verwaltungsgerichtlichen Überprüfung unterliegt. Der Normwortlaut eröffnet zwar eine Ermessensentscheidung; im Hinblick auf den Beratungsanspruch der Trägerin (ausführlich Rdnr. 15) ist jedoch davon auszugehen, dass von einer Ermessensschrumpfung auf Null auszugehen ist. Der Verzicht auf die Gewährung einer Nachfrist zur Behebung derartiger Mängel würde eine sachlich nicht hinreichend begründbare Handlungsalternative darstellen. Die für die Volksgesetzgebung entwickelten Grundsätze sind vielmehr auf Bürgerbegehren sinngemäß anzuwenden: „Dem kann nicht mit Erfolg entgegengehalten werden, das Verfahren nach § 17 Abs. 3 Satz 1 AbstG sei im vorliegenden Fall gewissermaßen ein Muster ohne Wert, weil die Behebung der behebbaren Mängel wegen des Fortbestehens der nicht behebbaren Zweifel nicht zur Zulässigkeit des Vorhabens führen könne. Dies trifft zu, doch dient auch in solchen Fällen die vorherige Beseitigung von behebbaren Mängeln den zu unterstützenden Zielen der Volksgesetzgebung. Zeigt sich nämlich im Verfahren vor dem Verfassungsgerichtshof die von der Senatsverwaltung für lnneres und Sport im Vorprüfungsverfahren und vom Senat von Berlin in seinem Standpunkt geteilte Auffassung vom Vorliegen unbehebbarer Zulässigkeitsbedenken als nicht haltbar, so könnte der Verfassungsgerichtshof gleichwohl nicht die Zulässigkeit des Antrags auf Einleitung eines Volksbegehrens feststellen, weil in einem solchen Verfahrensstadium weitere zwar behebbare, aber nicht behobene Mängel vorlägen, für die der Versuch einer Mängelbeseitigung nach § 17 Abs. 3 Satz 1 AbstG nicht unternommen worden ist.“³⁷ Für die Bearbeitung der Stellungnahme der Trägerin ist von unverzüglichem Handeln des BA auszugehen.Änderung vom 01.01.2022

29a Über die Zulässigkeit, die Bindungswirkung sowie die Einschätzung der Kosten ist nach Satz 5 die für Inneres zuständige sowie die fachlich zuständige Senatsverwaltung zu unterrichten. Bestehen in einem konkreten Fall verschiedene fachliche Zuständigkeiten in der Hauptverwaltung, sind nach Sinn und Zweck der Norm mehrere Senatsverwaltungen einzubeziehen³⁸.

Absatz 5: Nach Ablauf von einem Monat ab Zugang der Unterrichtung gemäß Absatz 4 Satz 5 sind in Bezug auf den Gegenstand des Bürgerbegehrens die Aufsichts- und Eingriffsrechte nach §§ 9 bis 13a des Allgemeinen Zuständigkeitsgesetzes und § 7 des Gesetzes zur Ausführung des Baugesetzbuchs sowie die Einleitung eines Feststellungsverfahrens nach § 9 des Gesetzes zur Ausführung des Baugesetzbuchs bis zum Abschluss des Bürgerbegehrens oder des Bürgerentscheids ausgeschlossen, es sei denn, die tatsächlichen oder rechtlichen Rahmenbedingungen ändern sich wesentlich.Änderung vom 01.01.2022

30. Der in Satz 1 genannte Zeitpunkt nach der Unterrichtung über die Zulässigkeit, die Bindungswirkung sowie die Einschätzung der Kosten (Absatz 4 Satz 3), wiederum innerhalb einer Monatsfrist, drückt den Willen des Gesetzgebers aus, das Verfahren bürgerbegehrensfreundlich zu betreiben. Die Frist von insoweit regelhaft zwei Monaten schiebt sich jedoch um zwei Wochen sowie einen Zeitraum zur unverzüglichen Bearbeitung der Stellungnahme der Trägerin hinaus, soweit das BA eine Nachfrist zur Behebung von Zulässigkeitsmängeln einräumt. Danach tritt eine Sperrwirkung ein. Dadurch „wird sichergestellt, dass das Bürgerbegehren und der Bürgerentscheid - bei im Übrigen gegebener Zulässigkeit - nicht nur bis zu Ende durchgeführt werden, sondern unabhängig von rechtlicher Bindungswirkung im Bezirk auch politische Wirkung gegenüber dem Senat entfalten können. (Für den Zwischenzeitraum) wird (…) die bezirksaufsichtliche Prüfung der Zulässigkeitsentscheidung auf die dem Senat - beziehungsweise dem jeweils fachlich zuständigen Senatsmitglied - zustehenden Eingriffsrechte übertragen, die diesem bei Bestehen eines dringenden Gesamtinteresses Berlins zustehen. Davon erfasst ist zunächst das Recht, die Angelegenheit an sich zu ziehen oder eine Einzelweisung zu erteilen (§§ 13a Absatz 1, 8 Absatz 3 b) und c) AZG), aber auch das Recht, Auskünfte zu verlangen (§ 8 Absatz 3 a) AZG). Erfasst sind weiter die Fälle des § 7 AGBauGB, der insoweit auf § 13a AZG verweist. Ebenfalls erfasst ist das Recht des Senats, gemäß § 9 AGBauGB die Planungshoheit für ein bestimmtes Gebiet an sich zu ziehen. Im letztgenannten Fall gilt die Frist für die Einleitung des Verfahrens, d. h. den Beschluss des Senats, das Benehmen mit dem Rat der Bürgermeister zu suchen. Das gesamte in § 9 Absatz 1 und 2 AGBauGB geregelte Verfahren kann nicht innerhalb der Monatsfrist zu Ende geführt werden, da allein der Rat der Bürgermeister zwei Monate Zeit für seine Stellungnahme hat; gegebenenfalls, bei Ablehnung durch den Rat der Bürgermeister, muss zusätzlich ein Beschluss des Abgeordnetenhauses herbeigeführt werden. Die Aufsichts- und Eingriffsrechte werden bis zum Abschluss des Bürgerbegehrens gehemmt, das heißt, bis entweder das Nichtzustandekommen des Bürgerbegehrens (rechtskräftig) festgestellt ist, die Bezirksverordnetenversammlung das Begehren gebilligt hat, der Bürgerentscheid durchgeführt worden ist oder die Vertrauenspersonen das Bürgerbegehren zurückgenommen haben. Für die Ausübung der Rechte nach § 13a AZG, §§ 7, 9 AGBauGB ist die Monatsfrist knapp bemessen, da neben der für die Bezirksaufsicht zuständigen Senatsverwaltung für Inneres und Sport auch die jeweils fachlich zuständige Senatsverwaltung tätig werden muss; teilweise - z. B. bei Beanstandung der Zulässigkeitsentscheidung oder bei der Einleitung eines Verfahrens nach § 9 AGBauGB - bedarf es sogar eines Senatsbeschlusses. Um gleichwohl eine ordnungsgemäße Prüfung zu ermöglichen, soll nunmehr das Bezirksamt unmittelbar auch die fachlich zuständige Verwaltung über den Eingang des Bürgerbegehrens (Absatz 4 Satz 2) und seine Zulässigkeitsentscheidung (Absatz 4 Satz 5) informieren. Mit den von § 13a AZG, §§ 7, 9 AGBauGB angesprochenen, dringenden Gesamtinteressen Berlins oder mit dem Charakter eines Gebietes von außergewöhnlicher stadtpolitischer Bedeutung wäre es nicht zu vereinbaren, wenn die entsprechenden Rechte für die gesamte Verfahrensdauer gar nicht mehr geltend gemacht werden könnten. Aus diesem Grunde gilt die Präklusionsregelung nur für solche Gesichtspunkte, die zum Zeitpunkt der Prüfung durch den Senat oder das zuständige Mitglied des Senats bereits bekannt sind. Treten später neue Gesichtspunkte zu Tage, sei es aufgrund von tatsächlichen Veränderungen, Rechtsänderungen oder aufgrund neuer Erkenntnisse, können diese gegebenenfalls zu einer erneuten Entscheidung führen. Zur Konkretisierung der 'wesentlichen' Änderungen kann auf § 51 VwVfG verwiesen werden (Wiederaufgreifen des Verfahrens), zu dem eingehende Rechtsprechung existiert. Praktisch ist an sehr ungewöhnliche Einzelfälle gedacht, in denen sich der zugrundeliegende Sachverhalt krisenhaft zugespitzt hat und Maßnahmen des Senats oder des zuständigen Senatsmitglieds keinen Aufschub dulden, auch nicht um die - meist überschaubare - Zeitspanne der verbleibenden Dauer des Bürgerbegehrens.“Änderung vom 01.01.2022³⁹

31. Die Form der Unterrichtung ist nicht vorgeschrieben; sie erfolgt häufig elektronisch. Um eine Prüfung im Rahmen der Rechtsaufsicht zu gewährleisten, müssen der Hauptverwaltung jedoch alle entscheidungserheblichen Umstände zur Kenntnis gebracht werden. Da diese wiederum in der (späteren) EntscheidungÄnderung vom 01.01.2022 abgehandelt werden müssen, bietet sich die Übersendung des EntwurfsÄnderung vom 01.01.2022 an. Der für die Prüfung erforderliche zeitliche Vorlauf ist von der gesetzlichen Monatsfrist eingeschlossen, unter praktischen Gesichtspunkten jedoch im Regelfall nicht einzuhalten. Eine Verfristung wäre nicht rügefähig, weil es an einer Sanktionsvorschrift mangelt. Sinn und Zweck der Norm geben den beteiligten Behörden mithin lediglich ein zügiges Verfahren vor.

Absatz 6: Macht der Senat oder ein zuständiges Mitglied des Senats nicht bis zum Ablauf der Frist nach Absatz 5 von seinen dort genannten Rechten Gebrauch, unterrichtet das Bezirksamt unverzüglich die Vertrauenspersonen und die Bezirksverordnetenversammlung. Gegen die Entscheidung über die Unzulässigkeit eines Bürgerbegehrens können die Vertrauenspersonen Klage vor dem Verwaltungsgericht erheben. Stellt das Verwaltungsgericht die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens fest, gilt Absatz 5 ab Eintritt der Rechtskraft entsprechend.Änderung vom 01.01.2022

32. „Unterrichtung“ nach Satz 1Änderung vom 01.01.2022 stellt einen irrigen Begriff dar; die Entscheidung des BA über die Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens stellt eine verbindliche Einzelfallregelung dar, die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist, wenn sie den Vertrauenspersonen zur Kenntnis gelangt. Die Legaldefinition für einen Verwaltungsakt (§ 35 VwVfG) ist erfüllt⁴⁰. Vorschriften über eine förmliche Zustellung dieser Entscheidung bestehen nicht; im Zusammenhang mit der begrenzten Dauer der Unterschriftensammlung sollte sie jedoch gewählt werden⁴¹. Ob jedoch die Kostenschätzung zur anfechtbaren Verwaltungsentscheidung zählt, ist umstritten⁴². Nach der hier vertretenen Auffassung handelt es sich lediglich um einen „Annex“⁴³, dem ein „eigener Regelungsgehalt abgeht“⁴⁴.

33. Eine verwaltungsgerichtliche Überprüfung ist mit Satz 2Änderung vom 01.01.2022 eröffnet. Ein Vorverfahren ist nicht erforderlich, weil das Gesetz einen „noch hinreichend“ klaren Ausschluss⁴⁵ enthält. Vorgetragene Gründe müssen jedoch, soweit sie Verfahrensmängel bzw. Fristversäumnisse der Verwaltungsbehörde beinhalten, einen subjektiven Rechtsverstoß gegen diese objektiven Rechtsverpflichtungen darlegen. Allein die Möglichkeit, derartige Obliegenheitsverletzungen seien ursächlich für die anzugreifende Entscheidung, reicht nicht, diese muss vielmehr nach der allgemeinen Lebenserfahrung konkret und nicht ganz fern liegen⁴⁶.

Absatz 7Änderung vom 01.01.2022: Die Einschätzung des Bezirksamts über die Kosten und die Bindungswirkung des angestrebten Bürgerentscheids nach Absatz 4 sind auf der Unterschriftsliste oder dem Unterschriftsbogen voranzustellen. Die Trägerin kann der Kostenschätzung eine eigene Kostenschätzung oder eine bündige Anmerkung zur Kostenschätzung voranstellen. Im Übrigen gilt für die Unterschriftsliste oder den Unterschriftsbogen § 3 der Abstimmungsordnung entsprechend.Änderung vom 01.01.2022 Neben der eigenhändigen Unterschrift müssen folgende Daten der unterzeichnenden Person handschriftlich angegeben sein:

1. Familienname,
2. Vorname,
3. Geburtsdatum,
4. Anschrift der alleinigen Wohnung oder Hauptwohnung,
5. Tag der Unterschriftsleistung.

Fehlt die handschriftliche Angabe des Geburtsdatums oder ist diese unvollständig, fehlerhaft oder unleserlich, so gilt die Unterschrift als ungültig. Die Unterschrift gilt zudem als ungültig, wenn sich die Person anhand der Eintragungen nicht zweifelsfrei erkennen lässt oder sich nicht zweifelsfrei feststellen lässt, ob die Unterschrift fristgerecht erfolgt ist oder die unterzeichnende Person am Tag der Unterschriftsleistung teilnahmeberechtigt war. Enthalten die Eintragungen Zusätze oder Vorbehalte, sind sie nicht handschriftlich oder nicht fristgerecht erfolgt oder wurden sie mit Telefax oder elektronisch übermittelt, so gilt die Unterschrift ebenfalls als ungültig.

34. Direkte Demokratie erschöpft sich nicht allein in Verfahrensfragen des Umgangs zwischen den Organen des Bezirks und einer (kleinen) initiativen Personengruppe mit einem kommunalpolitischen Anliegen. Kernvorschrift zu einem Bürgerbegehren ist insoweit die Regelung der Anforderungen an den Gegenstand, mit dem die Einwohnerschaft zu einem Votum gebracht werden soll. Der Gesetzgeber hat besonderes Augenmerk auf die inhaltliche Gestaltung der Unterschriftensammlung gelegt und eine formal identische Grundlage zu einer Volksinitiative bzw. zu einem Volksbegehren⁴⁷ hergestellt.

35. Satz 1 beinhaltet darüber hinaus eine kurze und knappe Information der Einwohnerschaft über Kosten und Auswirkungen; im Hinblick auf Aussageklarheit ist auf eine Begründung zu verzichten. Das BA hat sich einzelfallbezogen auf die Frage zu konzentrieren, ob die Materie dem Entscheidungsrecht (§ 12 Abs. 2) unterliegt oder lediglich durch ein Ersuchen bzw. eine Empfehlung (§ 13) der BVV gestaltet werden dürfte. Dies ist „adressatenorientiert“ zum Ausdruck zu bringen. Die rechtliche Qualifizierung der Wirkung eines angenommenen Bürgerentscheids ist vor dem Abstimmungstext in die Unterschriftsliste/den Unterschriftsbogen zu setzen, um die Grundbedingungen, die für das Votum existieren, hervorzuheben⁴⁸.

36. Die Terminologie „Unterschriftsbogen“ bzw. „Unterschriftsliste“ greift die auf Landesebene geltende Möglichkeit (§ 5 Abs. 1 und § 15 Abs. 1 AbstG) auf, „Unterstützungsunterschriften nicht nur auf für Einzelpersonen bestimmten Bögen, sondern auf für die Unterstützung durch mehrere Personen geeigneten Listen leisten zu können“⁴⁹, was die Sammlung der erforderlichen Unterschriften durch engagierte Einwohner/innen durchaus erleichtert.

36a Wie bei Volksbegehren wird der Trägerin nach Satz 2 eine Auseinandersetzung mit der amtlichen Kostenschätzung eingeräumt. Diese Stellungnahme⁵⁰ ist nach dem insoweit klaren Wortlaut der Kostenschätzung der Verwaltungsbehörde „voranzustellen“. Satz 3 verweist im Übrigen auf die Regelungen der AbstO, insbesondere auf Anlagen 3a und 3b, die entsprechende Muster beinhalten.Änderung vom 01.01.2022

37. Die Voraussetzungen eines gültigen Unterstützungsvotums werden in Satz 3 bis Satz 7Änderung vom 01.01.2022 einzeln⁵¹ definiert, da erhebliche Vollzugsprobleme auftraten: Die Entscheidung eines BA, das Quorum für ein Bürgerbegehren wegen fehlender Angaben (Vornamen, Geburtsdatum) der Unterstützungsvoten nicht als erfüllt anzusehen, wurde im Verwaltungsstreitverfahren revidiert⁵². Maßgebend für die Ermittlung der Unterschriftsbefugnis sei (allein) die Wahlberechtigung; wird diese von der Behörde trotz fehlender Angaben „zweifelsfrei festgestellt, (...) ist der jeweilige Unterzeichnende eindeutig identifizierbar. (Eine Zurückweisung dieser Unterschriften im Rahmen der Feststellung über das erforderliche Abstimmungsquorum) „würde gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstoßen, weil Anforderungen an die Unterschriftsleistung (...) gestellt werden, die für die Erfüllung des billigenswerten Zwecks nicht mehr geboten sind“⁵³. Da im Verhältnis zum normativen Anforderungsprofil bei Volksinitiativen und Volksbegehren ein deutliches Spannungsverhältnis vorlag, wurden „den Bezirksämtern klare Prüfungskriterien“ (auch für die direktdemokratischen Elemente im Bezirk) vorgegeben⁵⁴.

Absatz 8: Eine unterstützungswillige Person, die nicht schreiben kann, erklärt ihre Unterstützung zur Niederschrift im Bezirksamt.Änderung vom 01.01.2022

37a Durch diese Regelungen wird Personen, die nicht schreiben können, die Möglichkeit an der Unterstützung eines Bürgerbegehrens gegeben. Es wird ein Gleichklang mit den Verfahrensregelungen von § 15 Absatz 5 AbstG erzieltÄnderung vom 01.01.2022⁵⁵.

Absatz 9: Zum Nachweis des Stimmrechts müssen Personen, die nicht in einem Melderegister der Bundesrepublik Deutschland verzeichnet sind oder nicht seit drei Monaten vor dem Tag der Unterzeichnung im Bezirk gemeldet sind, die Unterzeichnung im Bezirksamt vornehmen und durch Versicherung an Eides statt glaubhaft machen, dass sie sich in den letzten drei Monaten überwiegend im Bezirk aufgehalten haben.
Änderung vom 01.01.2022

37b Durch diese Regelungen wird nicht im Melderegister verzeichneten Personen, die ihren gewöhnlichen Aufenthalt im Bezirk haben - dies betrifft insbesondere Obdachlose -, die Möglichkeit an der Unterstützung eines Bürgerbegehrens gegeben. Es wird ein Gleichklang mit den Verfahrensregelungen von § 5 Absatz 5 AbstG erzieltÄnderung vom 01.01.2022⁵⁶.

Absatz 10Änderung vom 01.01.2022: Ein Bürgerbegehren ist zustande gekommen, wenn es spätestens bis sechs Monate nach der Unterrichtung der Vertrauenspersonen über die Entscheidung des Bezirksamts über die Zulässigkeit von drei Prozent der bei der letzten Wahl zur Bezirksverordnetenversammlung festgestellten Zahl der Wahlberechtigten unterstützt und die für das Bürgerbegehren erforderlichen Unterschriften bis zu diesem Zeitpunkt beim Bezirksamt eingereicht wurden. Ist ein Bürgerbegehren nicht zustande gekommen, hat aber mindestens die für das Zustandekommen eines Einwohnerantrages nötige Zahl an Unterschriften erreicht, wird es als zulässiger Einwohnerantrag nach § 44 Absatz 7 behandeltÄnderung vom 01.01.2022. Unterschriftsberechtigt sind die Wahlberechtigten, die zum Zeitpunkt der Unterschrift das Wahlrecht zur Bezirksverordnetenversammlung besitzen.

38. Die Eintragungsfrist von höchstens sechs Monaten nach Satz 1 beginnt mit dem Tag, der auf die Bekanntgabe des Zulässigkeitsbescheids (bzw. einer rechtskräftigen gerichtlichen Entscheidung) an die Vertrauenspersonen folgt und endet mit dem Ablauf des Tags des sechsten Monats, welcher dem Tag des Monats, in dem der Beginn der Frist liegt, vorhergeht - unabhängig von der jeweiligen Zahl der Monatstage. Unterschriften, die später vorgenommen wurden, dürfen nicht berücksichtigt werden (vgl. auch § 24 Abs. 2 Nr. 6 AbstG). Die Beurteilung von innerhalb der Eintragungsfrist (auf der Unterschriftsliste bzw. dem Unterschriftsbogen) vorgenommenen, jedoch nach Ablauf der Eintragungsfrist bei der Verwaltungsbehörde eingereichten Unterschriften ergibt sich zudemÄnderung vom 01.01.2022 unmittelbar aus dem Wortlaut der Norm. Für die Sammlung der Unterschriften ist öffentliche Werbung zulässig⁵⁷.

39. Der Rückgriff auf drei v. H. der amtlich ermittelten wahlberechtigten Personen (ausführlich § 5) wurde als einheitliche Stichtagsregelung gewählt, um die Feststellung eines erfolgreichen Bürgerbegehrens zu erleichtern. Insoweit hat der Gesetzgeber beim Quorum mit zunehmendem Abstand zum Wahltermin eine steigende Inaktualität der Einwohnerdaten hingenommen. Dessen Höhe war umstritten, sie sollte ursprünglich lediglich eins vom Hundert⁵⁸ betragen, und stellt im Zusammenhang mit der des Bürgerentscheids (ausführlich § 46) einen besonderen Reibungspunkt⁵⁹ dar. In einem Bezirk sind 6.000 bis 8.000 Unterschriften zur Annahme erforderlich. Die Legaldefinition der unterschriftsberechtigten Personen umfasst nach Sinn und Zweck
    Personen, die zum Zeitpunkt der letzten Wahl zur BVV wahlberechtigt waren und zum Zeitpunkt der Unterschrift wahlberechtigt wären sowie
    Personen, die zum Zeitpunkt der letzten Wahl zur BVV (z. B. im Hinblick auf ihren Wohnort bzw. ihr Lebensalter) nicht wahlberechtigt waren und zum Zeitpunkt der Unterschrift wahlberechtigt wären.

39a In Fällen eines nicht erreichten Quorums für ein Bürgerbegehren, jedoch bei Erfüllung des Quorums für einen Einwohnerantrag (ausführlich § 44) ist dem partizipativen Anliegen nach Satz 2 zumindest in dieser Form zu entsprechen. Die verfahrensmäßige Fiktion erfolgt von amtswegen. Auf die unterschiedlichen persönlichen Voraussetzungen der Unterschriftsberechtigung dieser beiden Instrumente ist nicht abzustellen. Nach Sinn und Zweck der Vorschrift knüpfen sie nicht lediglich an den wahlberechtigten Personen (ausführlich § 5) an, sondern erweitert ihn auf alle Einwohnerinnen und Einwohner (unabhängig von der Staatsangehörigkeit), die im Bezirksgebiet (ausführlich § 1) ihren Wohnsitz haben (ausführlich § 40). Eine Trennung von unterschriftsberechtigten Personen eines Bürgerbegehrens und eines Einwohnerantrags findet in der Norm keine Stütze. Zuständig für die Einordnung einer entsprechenden Vorlage in die Tagesordnung der BVV ist d. BV-Vorst. in Abstimmung mit dem BA. Änderung vom 01.01.2022

40. Von der Teilnahme am Bürgerbegehren ausgeschlossen sind nach Satz 3Änderung vom 01.01.2022 Personen, die zum Zeitpunkt der letzten Wahl zur BVV wahlberechtigt waren und im Zeitraum des Satzes 1 im jeweiligen Bezirk nicht (mehr) wahlberechtigt wären. Die Personen, die eine Unterstützungsunterschrift leisten wollen, werden insoweit fiktiv behandelt wie bei der Teilnahme an einer Wahl zur BVV (Prüfung des Wählerverzeichnisses usw.) und unterscheiden sich von denjenigen, die eine Einwohnerversammlung (ausführlich § 42) beantragen, eine Einwohnerfrage (ausführlich § 43) oder einen Einwohnerantrag (ausführlich § 44) stellen dürfen.

Absatz 11Änderung vom 01.01.2022: Über das Zustandekommen eines Bürgerbegehrens entscheidet das Bezirksamt innerhalb eines Monats nach Einreichung der für das Bürgerbegehren erforderlichen Unterschriften und unterrichtet unmittelbar die Bezirksverordnetenversammlung. Stellt das Bezirksamt fest, dass das Bürgerbegehren nicht zustande gekommen ist, können die Vertrauenspersonen Klage vor dem Verwaltungsgericht erheben.

41. Nach Ablauf der Sechsmonatsfrist (ausführlich Rdnr. 38) wird dem BA nach Satz 1 erster Halbsatz (lediglich) ein Monat⁶⁰ zur Prüfung und Entscheidung über das Zustandekommen eingeräumt. Eine Bekanntgabe der Ergebnisses innerhalb der Frist ist jedoch - wie bei der Zulässigkeitsprüfung - nicht erforderlich (ausführlich Rdnr. 32). Rechtsfolgen einer Fristüberschreitung sind nicht vorgesehen. Anders als bei Wahlen findet eine Überprüfung der abgegebenen Unterschriften im Bezirkswahlausschuss⁶¹ nicht statt, die alleinige Zuständigkeit liegt in der Verwaltungsbehörde.

42. Die Entscheidung des BA über das Zustandekommen oder die Zurückweisung eines Bürgerbegehrens ist der BVV nach Satz 1 zweiter Halbsatz unmittelbar⁶² mitzuteilen. Die Rechtsfolge der Sperrwirkung (ausführlich Rdnr. 45) ist auch von ihr zu beachten. Darüber hinaus erfordert die (interne) Prüfung, ob dem Anliegen gefolgt werden kann/soll (ausführlich § 46), häufig den vollen Zweimonatszeitraum. Von einer schriftlichen Unterrichtung ist regelmäßig auszugehen. Es wäre kommunalpolitisch äußerst problematisch, wenn die BVV vom Ergebnis eines Bürgerbegehrens erst durch die Beanstandung eines (ggf. nun rechtswidrigen) Beschlusses durch das BA (ausführlich § 18) in Kenntnis gesetzt werden würde. Dies ist auch für den Fall anzunehmen, in dem ein Bürgerbegehren nicht zustande gekommen ist und ggf. ein verwaltungsgerichtliches Streitverfahren droht. Im Übrigen entfaltet ein solches direktdemokratisches Element eine besondere kommunalpolitische Bedeutung im Bezirk, an dessen Ausgang „naturgemäß“ ein herausragendes Informationsbedürfnis (ausführlich § 15) besteht.

43. Satz 2 normiert das gleiche Recht der Vertrauenspersonen wie hinsichtlich der Zulässigkeitsentscheidung (ausführlich Rdnr. 21). Die „etwas umgangssprachliche“ Formulierung unterstellt eine Bekanntgabe der Entscheidung der Behörde an die Vertrauenspersonen durch Verwaltungsakt und eröffnet ihnen das Recht einer verwaltungsgerichtlichen Überprüfung.

Absatz 13Änderung vom 01.01.2022: Ist das Zustandekommen eines Bürgerbegehrens festgestellt, dürfen die Organe des Bezirks bis zur Durchführung des Bürgerentscheids weder eine dem Bürgerbegehren entgegenstehende Entscheidung treffen noch mit dem Vollzug einer solchen Entscheidung beginnen, es sei denn, hierzu besteht eine rechtliche Verpflichtung. § 13 Abs. 2 gilt entsprechend.

44. Satz 1 der Norm hat zu erheblichen politischen Auseinandersetzungen geführt, weil Stillstand in der Bezirksverwaltung befürchtet wurde; im Gesetzgebungsverfahren wurde versucht, einen (sinnvollen und vollziehbaren) Schutz des artikulierten Anliegens vor gegenteiligen Entscheidungen der Bezirksorgane bereits während des laufenden Verfahrens zu einem Bürgerbegehren zu installieren, um ihn nicht „vorwegnehmend überflüssig“⁶³ zu machen. Nach berechtigter Kritik⁶⁴ wurde diese Absicht jedoch verworfen. „Vor dem genannten Zeitpunkt (steht den Initiatoren) kein wehrfähiges Recht gegen entsprechende Maßnahmen des Bezirks zu.“⁶⁵ Dies „begegnet keinen durchgreifenden rechtlichen Bedenken“⁶⁶. Die Vorschrift verpflichtet auch nicht dazu, „den bereits vor der Feststellung des Zustandekommens eines Bürgerbegehrens begonnenen Vollzug einer (ihm) entgegenstehenden Entscheidung auszusetzen oder gar eine bereits vollzogene Entscheidung wieder rückgängig zu machen. Dies ergibt sich (...) aus dem (insoweit) eindeutigen Wortlaut.“⁶⁷ Das Verfahren zu einem Bürgerbegehren, das (erst) die Grundlage für einen Bürgerentscheid bildet, unterscheidet sich mithin vom Grundsatz nicht von dem in der BVV: Die Bezirksorgane selbst können jederzeit die von ihnen getroffenen Entscheidungen im Rahmen der jeweiligen Kompetenz revidieren; ein Bürgerbegehren, das das Quorum erfüllt hat, ist mit dem Status eines in die BVV eingebrachten (aber nicht beschlossenen) Antrages zu vergleichen (im Gegensatz zu einem zustande gekommenen Bürgerentscheid, der einem Beschluss der BVV gleicht). Das BA hat die Initiative der BVV insoweit zur Kenntnis zu nehmen, ist jedoch rechtlich (noch) nicht gebunden, während vorliegend unmittelbar eine Sperrwirkung eintritt.

45. Eine dem Bürgerbegehren entgegenstehende Entscheidung ist hinsichtlich der beiden Organe des Bezirks differenziert zu qualifizieren. Hinsichtlich der BVV gilt es, die Rechtswirkung nach § 45 Abs. 1 Satz 1 zu beachten. Hätte ein Bürgerentscheid den Charakter eines Ersuchens oder einer Empfehlung, dürfte eine diesbezüglich widersprechende Beschlusslage in ihr nicht herbeigeführt werden. Unterfällt die mittels Bürgerbegehren behandelte Materie dagegen dem Ausnahmekatalog von § 45 Abs. 1 Satz 2, steht der Wortlaut der Norm zwar einer Wahrnehmung des Entscheidungsrechts der BVV im Weg. Eine Konstellation nach § 12 Abs. 2 Nr. 1 oder 2 ist jedoch letztlich lediglich theoretischer Natur (ausführlich Rdnr. 5, 6). Sie stünde hinsichtlich des Aufstellungsverfahrens zum Bezirkshaushalt regelmäßig unter rechtlichen Vorbehalten (ausführlich Rdnr. 5, 6). Kommunalpolitisch bedeutsam ist jedoch das Spannungsfeld zwischen einer direktdemokratischen Initiative nach § 45 Abs. 1 Satz 3 und dem Entscheidungsrecht der BVV nach §§ 12 Abs. 2 Nr. 4. Regelmäßig wird sich in diesem Zusammenhang ein Bürgerbegehren gegen ein konkret bestimmtes Vorhaben wenden, das eine planungsrechtliche Entscheidung erforderlich macht. Die dargelegten temporären Gesichtspunkte eines solchen Prozesses sind auch bei der Beachtung der einsetzenden Sperrwirkung zu berücksichtigen⁶⁸ (ausführlich Rdnr. 9). Setzt sich die kommunale Vertretung jedoch über die vorliegend beschränkte Kompetenz hinweg, müsste das BA ein Beanstandungsverfahren einleiten (ausführlich § 18).

46. Dem gesetzlichen Wortlaut ist hingegen eine Neutralitätspflicht der beiden Bezirksorgane nicht zu entnehmen. Vielmehr können sie gerade bei einem kassatorischen, also auf Aufhebung, Änderung oder Ersetzung eines bereits gefassten Beschlusses der BVV zielenden Bürgerbegehren sogar gehalten sein, öffentlich zu dem Sachbegehren in wertender Form Stellung zu beziehen⁶⁹.

47. Eine Sperrwirkung tritt darüber hinaus nicht ein, soweit der Realisierung des Bürgerentscheids rechtliche Verpflichtungen des BA oder der BVV entgegenstehen. Ursprünglich war beabsichtigt, lediglich solche rechtlichen Verpflichtungen zu berücksichtigen, die bereits vor der Anzeige des Bürgerbegehrens bestanden⁷⁰. Dies hätte ins Leere geführt, da ein Bürgerbegehren dann schon an der Zulässigkeitsprüfung gescheitert wäre. Im Gesetzgebungsverfahren wurde dann darauf hingewiesen, „dass rechtliche Verpflichtungen auch dann (vom BA und der BVV) einzuhalten sind, wenn sie erst nach Einreichung des Antrags entstanden sind, etwa aufgrund später erlassener Rechtsvorschriften oder aufgrund von Weisungen des Senats nach § 13a i. V. m. § 8 Abs. 3 AZG“⁷¹. Auch die zur Norm erhobene Variante verkennt, dass die Realisierung eines Bürgerbegehrens auf Grund des identischen Wirkungskreises der Bezirksorgane (das BA nach § 7 Abs. 1 AZG, die BVV nach § 12 Abs. 1 Satz 1) ohne Ausnahme an Rechts- und VwV gebunden ist. Einer gesetzlichen Ausnahme von der Sperrwirkung bedarf es zudem im Hinblick auf Absatz 1 (ausführlich Rdnr. 12) nicht. Ist das BA (weniger die BVV) rechtlich verpflichtet zu handeln, kann ein bürgerschaftliches Anliegen, dass auf die Annahme eines rechtswidrigen Bürgerentscheids zielt, ohnehin nicht berücksichtigt werden⁷².

48. Die Ausdehnung der Sperrwirkung auf Ersuchen oder Empfehlungen mittels Bürgerentscheid entsprechend dem Wirkungskreis der BVV wäre ohne Verweisung auf die den Adressat (das BA) betreffenden Obliegenheiten problematisch. „In diesen Fällen wäre das Bezirksamt selbst beim Zustandekommen eines Bürgerentscheids nicht gehindert, entgegenstehende Maßnahmen zu treffen.“⁷³ Diesem Einwand begegnet erfolgreich Satz 2⁷⁴. Nach § 13 Abs. 2 Satz 1 sind Maßnahmen, die dem angeregten Verwaltungshandeln nicht voll entsprechen, nicht vor Kenntnisnahme durch die BVV zu vollziehen, um ihr ggf. ein Handeln nach § 12 Abs. 3 einzuräumen. Mit der entsprechenden Verweisung wird sichergestellt, dass vergleichbares auch für das direktdemokratisch formulierte Anliegen zu gelten hat.

Absatz 10: Gebühren und Auslagen werden nicht erhoben.

49. Grundsätzlich hat die Verwaltung Berlins nach § 2 Abs. 1 des Gesetzes über Gebühren und Beiträge Anspruch auf Entrichtung von Gebühren für die Vornahme von Amtshandlungen, die auf Veranlassung der Beteiligten oder auf Grund gesetzlicher Ermächtigungen in überwiegendem Interesse einzelner vorgenommen werden. Die Vorschrift, die in der Entwurfsfassung nicht enthalten war⁷⁵, schließt einen derartigen Kostenersatz aus.