Praxiskommentar zum Berliner Bezirksverwaltungsrecht

Absatz 1: Geld- oder Sachspenden, die in ihrem Gesamtwert die Höhe von 5.000 Euro übersteigen, sind dem Bezirksamt unter Angabe des Namens und der Anschrift der Spenderin undÄnderung vom 01.01.2022 des Spenders und der Gesamthöhe der Spenden unverzüglich anzuzeigen. Spätestens vier Wochen vor Durchführung eines Bürgerentscheids ist dem Bezirksamt eine Übersicht über die Gesamtausgaben und Gesamteinnahmen vorzulegen.Änderung vom 01.01.2022 Für Sachspenden ist der marktübliche Preis maßgebend.

1. Die Regelung erschließt sich aus direktdemokratischen Vorschriften der Landesebene (§ 40b AbstG), weil der Gesetzgeber auch in den Bezirken einen Bedarf identifiziert hat, „Transparenz hinsichtlich der Finanzquellen eines Bürgerbegehrens herbeizuführen“¹. Dieser Normgedanke wird auf die Durchführung von Bürgerbegehren angemessen übertragen. Der Betrag entspricht etwa einem Zwölftel² der anzuzeigenden Einzelspende bei Volksbegehren.

2. Nicht belegt³.

3. Im Hinblick auf den Plural und die Bezeichnung eines Gesamtwerts handelt es sich nicht um die Anzeigepflicht einer Einzelspende, die den genannten Betrag überschreitet. Nach dem insoweit eindeutigen Wortlaut der Regelung hat die TrägerinÄnderung vom 01.01.2022 vielmehr den Blick auf den Absender jeder Spende zu richten, um dieser Verpflichtung ggf. additiv nachzukommen.

4. Die Anzeige hat unverzüglich, also ohne schuldhaftes Zögern (§ 121 Abs. 1 Satz 1 BGB), zu erfolgen. In diesem Zusammenhang ist für deren Annahme nicht die objektive, sondern die subjektive Zumutbarkeit eines unverzüglichen Handelns entscheidend. Es unterscheidet sich insoweit maßgeblich von Unmittelbarkeit, die im sonstigen Sprachgebrauch mit sofortigem Handeln gleich gesetzt wird. Unverzügliches Handeln setzt die im üblichen Verkehr zu beachtende Sorgfaltspflicht voraus und schließt mithin eine angemessene Überlegungsfrist von regelhaft zwei Wochen als Obergrenze ein. Da im vorliegenden Fall von der TrägerinÄnderung vom 01.01.2022 keine besonderen Prüfungsvorgänge erforderlich sind, ist bei beanstandungsloser Anwendung dieser Legaldefinition eine entsprechende Mitteilung über den Eingang einer maßgeblichen Spende unter Berücksichtigung von § 45 Abs. 3 innerhalb dieses Zeitraums möglich und zumutbar.

5. Es besteht keine Regelung, anonyme Spenden nicht annehmen zu dürfen. Eine Anwendung des PartG kommt nicht in Betracht (ausführlich § 47b). Lässt sich ein Absender aufklären, hat die TrägerinÄnderung vom 01.01.2022 jedoch entsprechende Maßnahmen einzuleiten, um der Anzeigepflicht vollständig zu genügen.

5a Neben der unverzüglichen Anzeige von Einzelspenden nach Satz 1 ist von der Trägerin nach Satz 2 rechtzeitig vor der Durchführung des Bürgerentscheides eine vollständige Zusammenstellung der Gesamtausgaben und Gesamteinnahmen einzureichen. Eine Sanktionsvorschrift einer Fristüberschreitung oder einer Unterlassung hat der Gesetzgeber nicht vorgesehen. Es kann jedoch davon ausgegangen werden, dass eine entsprechende Unterrichtung der Öffentlichkeit durch das BA zulässig wäre.Änderung vom 01.01.2022

6. Bei der Beachtung von Satz 3Änderung vom 01.01.2022 haben die Vertrauenspersonen keinen unangemessen hohen Maßstab an die treffsichere Bezifferung eines marktüblichen Preises für eine Sachspende anzulegen. Handelt es sich nicht um Handelsware, deren Preis durch Kataloge o. ä. zu ermitteln ist, scheint im Interesse einer praxis- und lebensnahen Auslegung der Norm eine Mitteilung ohne Preisangabe verbunden mit einem entsprechenden Hinweis durchaus rechtmäßig. Hat die Verwaltungsbehörde umfängliche Kenntnisse über den maßgebenden Wert, kann sie sich wiederum diesbezüglich ins Benehmen mit den Vertrauenspersonen setzen.

Absatz 2: Die Vertrauenspersonen versichern mit dem Antrag auf ein Bürgerbegehren nach § 45 Abs. 1 sowie 16Änderung vom 01.01.2022 Tage vor dem Abstimmungstermin eines Bürgerentscheids an Eides statt, dass der Anzeigepflicht vollständig und richtig nachgekommen worden ist.

7. Die Verweisung könnte so ausgelegt werden, dass eine entsprechende Versicherung bereits zusammen mit der Mitteilung bzw. der Absichtserklärung, ein Bürgerbegehren durchzuführen, abzugeben sei. Davon ist jedoch nicht auszugehen. Die Beantragung (der Durchführung eines) eines Bürgerentscheids nach § 45 Abs. 1 Satz 1 erfolgt vielmehr durch die Einreichung der Unterschriften. Im Hinblick auf den Zweck der Norm ist eine vorliegend geforderte Versicherung an Eides statt erst zu dem Zeitpunkt als sinnvoll anzusehen, in dem die Initiative über die Einbringung eines Bürgerbegehrens entschieden hat⁴. Rechtsfolgen aus davor liegenden Handlungen oder Unterlassungen wären den benannten Vertrauenspersonen ohnehin nicht vorzuhalten. Die vollständige und fehlerfreie Anzeige von Geld- oder Sachspenden nach Absatz 1 ist insoweit spätestens mit dem letzten Tag des Verfahrens nach § 45 Abs. 7 Satz 1 zu versichern. Werden Unterschriftslisten oder Unterschriftsbögen vor dem Ablauf dieses Zeitpunkts eingereicht, ist die Versicherung an Eides statt sogleich zu verlangen⁵.

8. Im Hinblick auf § 45 Abs. 3 Satz 2 ist die Abgabe einer solchen Versicherung von zwei (der drei) Vertrauenspersonen hinreichend. Auf die für alle Vertrauenspersonen geltende Beschränkung der Spendenannahme (ausführlich § 40b) ist jedoch hinzuweisen. Im Vollzug der Vorschrift ist daher von der Abgabe einer Versicherung von lediglich zwei Vertrauenspersonen abzuraten⁶.

9. Ziel des Gesetzgebers ist eine vollständige und richtige Anzeige der Vertrauenspersonen über Sachverhalte nach Absatz 1⁷. Zur Bekräftigung der Beweiskraft muss sie an zwei Stichtagen an Eides statt versichert werden. Im Hinblick auf den Verfahrensablauf qualifiziert jedoch eine (nach §§ 156, 161 StGB⁸ strafbewehrte) Untermauerung den Grad der Transparenz über den finanziellen Hintergrund eines Bürgerbegehrens nicht unbedingt, weil sie nur für Sachverhalte abgegeben werden kann, die bereits eingetreten sind. Sie wirkt nicht in die Zukunft, was bereits durch die Vergangenheitsform des Wortlauts der Norm zum Ausdruck kommt.

10. Auswirkungen auf die Entscheidung des BA über das Zustandekommen eines Bürgerbegehrens nach § 45 Abs. 10 Satz 1Änderung vom 01.01.2022 entfaltet ein Verstoß gegen diese Obliegenheit nach dem Wortlaut nicht. Im Gegensatz zu § 25 Abs. 2 Satz 2 AbstG, der die Einhaltung der für ein Volksbegehren geltenden Vorschriften in die Prüfung des Zustandekommens durch die Landesabstimmungsleitung einbezieht, schreibt die Norm der bezirklichen Verwaltungsbehörde diese Verpflichtung nicht unmittelbar zu. Diese Regelungslücke könnte jedoch als planwidrig angesehen werden, da zur Herstellung von „Transparenz hinsichtlich der Finanzquellen eines Bürgerbegehrens (…) eine Regelung entsprechend der in § 40b Abstimmungsgesetz getroffen“⁹ werden sollte und der historische Gesetzgeber offenbar von einem vergleichbaren Prüfungsmaßstab ausging. Eine analoge Anwendung der abstimmungsrechtlichen Norm kommt insoweit in Betracht. Wird eine Versicherung an Eides statt nicht oder fehlerhaft vorgelegt, wäre ein Bürgerbegehren trotz Vorlage der für die Erfüllung des Quorums erforderlichen Unterschriften mithin zu verwerfen.

11. Eine Behörde darf bei der Ermittlung des Sachverhalts (Untersuchungsgrundsatz nach § 24 Abs. 1 Satz 1 VwVfG) eine Versicherung an Eides statt nur verlangen und abnehmen, wenn sie über den betreffenden Gegenstand und in dem betreffenden Verfahren u. a. durch Gesetz vorgesehen und die Behörde durch Rechtsvorschrift für zuständig erklärt worden ist (spezialgesetzliches Zulassungserfordernis nach § 27 Abs. 1 Satz 1 VwVfG jeweils i. V. m. § 1 Abs. 1 VwVfGBln). Diese Voraussetzungen sind mit der vorliegenden Norm erfüllt¹⁰.

_Absatz 3: Die Geld- und Sachspenden nach Absatz 1 sind von der Trägerin in einem gesonderten Verzeichnis unter Angabe der Spendenden zu dokumentieren. Im Verzeichnis ist ergänzend bei Geldspenden die Höhe der Spende und bei Sachspenden der Gegenstand der Spende und ihr marktüblicher Wert anzugeben. Liegen tatsächliche Anhaltspunkte für eine unvollständige Anzeige nach Absatz 1 vor, ist die Trägerin verpflichtet, dem Bezirksamt Einsicht in das Verzeichnis zu gewähren. Diese VerpflichtungÄnderung vom 01.01.2022 kann im Wege der Verwaltungsvollstreckung durchgesetzt werden.

12. Es mag verfassungsrechtlich zulässig sein, durch einfachgesetzliche Regelung bestimmte von den Vertrauenspersonen einzuhaltende Bedingungen an die Durchführung eines direktdemokratischen Beteiligungsinstruments zu knüpfen. Die Vorschrift bleibt jedoch eine Antwort schuldig, welche Rechtsfolgen im Falle eines Verstoßes eintreten. Sie bietet insbesondere keine verfahrensrechtliche Grundlage für die Verwaltungsbehörde, von den Vertrauenspersonen prophylaktisch einen Nachweis über eingeleitete oder getroffene Maßnahmen bei der Bewirtschaftung der Spenden zu verlangen. Darüber hinaus stellt die Norm dem BA keinen Sanktionsmechanismus an die Seite. Sinn und Zweck der Regelung ist allein, durch das Prinzip der Öffentlichkeit Einfluss auf den Willensbildungsprozess zur Abstimmung eines erfolgreichen Bürgerbegehrens zu nehmen¹¹.

13. Die Umsetzung der in Absatz 2 normierten Spendentransparenz wird durch die Sätze 1 und 2 in praktischer Hinsicht mithin vorgegeben. Sie beinhaltet hinsichtlich dieser besonderen Einnahmen einen (Teil-)Wirtschaftsplan sowie grundsätzlich einen bargeldlosen Zahlungsverkehr. Geld- und Sachspenden sind insoweit in dem geregelten Umfang listenmäßig zu erfassen.

14. Die Gründung eines gesonderten Kontos bei einem Geldinstitut wird nicht verlangt. Lediglich eine Verwaltung dieser Zahlungseingänge - nachvollziehbar getrennt von anderen Kontobewegungen - wird verlangt. Nach gleichen Grundsätzen ist bei dem Eingang von Sachspenden zu verfahren. Dazu ist eine tabellarische Erfassung auch in elektronischer Form hinreichend. Aus praktischen Gründen sind die Vertrauenspersonen fraglos gehalten, die Aktualität der Eintragungen zu jedem Zeitpunkt des Verfahrens zu gewährleisten.

15. Satz 3 räumt dem BA eine Ermächtigungsgrundlage ein, in bestimmten Fällen Einfluss auf die Spendenverwaltung auszuüben. Voraussetzung dafür ist, dass es Anhaltspunkte für einen Verstoß gegen die Anzeigepflicht nach Absatz 2 hat, die tatsächlicher Natur sein müssen. Die Begrifflichkeit knüpft an die strafprozessualen Voraussetzungen für die Einleitung eines Ermittlungsverfahrens und die darauf gestützte Erhebung einer Anklage bei dem Verdacht einer Straftat (§§ 152, 160 StPO) an. Es muss sich insoweit um ein Element zureichender Tatsachenerkenntnisse handeln, das bei Erhärtung den Charakter einer Beweisfähigkeit annimmt. Im Interesse des Erhalts einer „Waffengleichheit“ zwischen einer Einwohnerinitiative, die sich auf der Sachebene regelmäßig gegen die Entscheidung des BA wendet, und der Verwaltungsbehörde als neutrale, das Allgemeinwohl zu achtende Instanz der Exekutive ist diese einem strengen Handlungsmaßstab unterworfen. Anhaltspunkte könnten sein: Informationen des Spenders, Hinweise aus dem Kreis der Initiative, ggf. in diesem Zusammenhang kritische Medienberichterstattung usw. Die Vorschrift schreibt dem BA keinen anhaltsfreien eigenen Ermittlungsauftrag zu. Er resultiert auch nicht allein aus in den Raum gestellten Fragen (z. B. in der BVV).

16. Für eine fehlerfreie Anwendung der Regelung tritt das Erfordernis einer pflichtgemäßen Ermessensausübung hinzu. Die Behörde kann „aus guten Gründen“ die genannten Maßnahmen ergreifen oder - im erforderlichen Abwägungsprozess gleichfalls begründet - auf diesbezügliches Verwaltungshandeln verzichten.

17. Die Anordnung an die Vertrauenspersonen, Unterlagen vorzulegen, hat in einem geordneten Verwaltungsverfahren zu erfolgenÄnderung vom 01.01.2022. Die Legaldefinition eines Verwaltungsakts¹² ist als erfüllt anzusehen. Das BA hat insoweit einen Bescheid zur Unterlagenanforderung zu erteilenÄnderung vom 01.01.2022, gegen den der Rechtsbehelf des Widerspruches (§ 68 Abs. 1 Satz 1 VwGO) innerhalb der Monatsfrist (§ 70 Abs. 1 Satz 1 VwGO) zulässig ist. Im Hinblick auf die zeitliche Komponente des laufenden Bürgerbegehrens würde die Vorschrift jedoch regelmäßig ins Leere laufen, wenn ein Rechtsbehelf aufschiebende Wirkung (§ 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO) hätte. Im Wege der pflichtgemäßen Ermessensausübung wird dem BA im Regelfall keine Alternative zur Durchsetzung der Anordnung im Wege der Verwaltungsvollstreckung bleiben. Die Kann-Vorschrift des Satzes 4 wird insoweit zur Anwendung im üblichen Vollzug führen. Damit geht einher, dass regelmäßig kein Anhörungsverfahren vorausgeht (§ 28 Abs. 2 Nr. 5 VwVfG) und ein Rechtsbehelf keine aufschiebende Wirkung entfaltet (§ 4 Abs. 1 Satz 1 AGVwGO), was sich jedoch ausschließlich auf einen Verwaltungsakt im Vollstreckungsverfahren bezieht. Da die Spendentransparenz durch bezirksverwaltungsrechtliche Norm jedoch im öffentlichen Interesse steht, wird das BA die sofortige Vollziehung des Bescheides nach Satz 3 anordnen und hinreichend begründen können (§ 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO).

18. Der Leistungsbescheid kann mit Zwangsmitteln (§ 9 Abs. 1 VwVG i. V. m. § 5a VwVfGBln) durchgesetzt werden. In vorliegenden Fällen ist zur Durchsetzung der bei den Vertrauenspersonen existierenden Spendenunterlagen das Zwangsmittel des Zwangsgelds (§ 11 VwVG) als zweckdienliche Vollstreckungsmaßnahme anzusehen. Die Höhe des Zwangsgeldes umfasst höchstens 50.000 Euro (§ 11 Abs. 3 VwVG i. V. m. § 5a Satz 3 VwVfGBln). Hingegen käme hinsichtlich der Offenbarungsermächtigung ggf. auch eine Ersatzvornahme (§ 10 VwVG) in Betracht.

19. Zu beachten ist, dass eine Verpflichtung der Behörde besteht, die bezogen auf eine bestimmt bezeichnete Handlung, Duldung oder Unterlassung der Vertrauenspersonen jeweils in Anwendung zu bringenden Zwangsmittel vorher mittels Verwaltungsakt anzudrohen. Dabei ist eine Frist für die Erfüllung der konkret bezeichneten Verpflichtung zu setzen, innerhalb der der Vollzug dem Pflichtigen billigerweise zugemutet werden kann (§ 13 Abs. 1 VwVG). In diesem Zusammenhang ist von Belang, dass die einzureichenden Belege über Spendeneinnahmen den Vertrauenspersonen vorliegen und kein tatsächlicher oder rechtlicher Schwierigkeitsgrad vorliegt, der die Einreichung beim BA innerhalb eines Zeitraums zwischen drei Wochentagen und einer Woche rechtfertigend verzögern dürfte.Änderung vom 01.01.2022 Dieser Verwaltungsakt soll mit dem Bescheid über die Anordnung nach Satz 3 verbunden werden (§ 13 Abs. 2 Satz 2 VwVG), was vorliegend Sinn und Zweck der Gesamtnorm entspricht.

20. Die Durchsetzung des Bescheides im Wege von Zwangsmitteln, der auf die Vornahme einer Handlung nach Satz 3 gerichtet ist, bedarf wiederum der Erteilung eines eigenständigen Verwaltungsakts (Zwangsmittelbescheid), er entfaltet Rechtsfolgen, wenn er unanfechtbar ist oder wenn seine sofortige Vollziehung angeordnet wurde oder wenn dem (eingelegten) Rechtsmittel keine aufschiebende Wirkung beigelegt ist (§ 6 Abs. 1 VwVG).

21. Da erst die vollständige Kenntnis des BA über die Spendenunterlagen den Verstoß gegen die Richtigkeit der Abgabe einer Versicherung an Eides statt untermauert oder widerlegt und die Verhinderung einer rechtswidrigen Tat, die einen Straf- oder Bußgeldtatbestand verwirklicht, durch die Verwaltungsbehörde mithin nicht (mehr) im Raum steht, kommt ein Verwaltungszwang ohne vorausgegangenen Verwaltungsakt regelmäßig nicht in Betracht (§ 6 Abs. 2 VwVG).

Absatz 4: Das Bezirksamt veröffentlicht die Angaben nach Absatz 1 mit Ausnahme der Anschrift der Spenderinnen und Spender umgehend im InternÄnderung vom 01.01.2022et.

22. Sinn und Zweck der Vorschrift erfordern eine Publizierung ohne zeitlichen Verzug. Dabei sind die datenschutzrechtlichen Erfordernisse zu beachten. „Umgehend“ meint insoweit 'unverzüglich', d. h. ohne schuldhaftes Zögern. Einfluss auf das Abstimmungsverhalten könnten die entsprechenden Informationen jedoch nur entfalten, sofern die entsprechende Anzeige der Vertrauenspersonen nicht kurzfristig erfolgÄnderung vom 01.01.2022t¹³. Darüber hinaus ist für eine Veröffentlichung im ABl. ein zeitlicher Vorlauf einzuhalten¹⁴. Insoweit ist die geeignete Art und Weise der Veröffentlichung mitunter auch die Herausgabe einer Presseerklärung des BA o. ä.

23. Im Hinblick auf die allgemeine Unterrichtungsverpflichtung des BA (ausführlich § 41) bietet sich an, alle Informationen über ein aktuelles Bürgerbegehren im Bezirk im Internet (an prominenter Stelle) zusammenhängend darzulegen. Dort wären Daten zur Spendentransparenz an der richtigen Stelle.

24. Eine fortlaufende Veröffentlichung ist gewährleistet, wenn die Verwaltungsbehörde jede Anzeige der Vertrauenspersonen nach Absatz 1 unverzüglich zum Anlass entsprechenden Handelns macht.

Absatz 5: Die Absätze 1 bis 4 gelten für eigene Geld- und Sachmittel der Trägerin eines Bürgerbegehrens entsprechend.Änderung vom 01.01.2022

25. Die Maßgaben zur Veröffentlichung des finanziellen Hintergrundes der Trägerin eines Volksbegehrens werden vom Gesetzgeber auf die Ebene eines Bürgerentscheides übertragen. „Zusätzlich zu der laufenden Anzeigeverpflichtung von Einzelspenden ist die Trägerin nunmehr verpflichtet, vor Durchführung des Volksentscheids eine Übersicht über ihre Einnahmen und Ausgaben vorzulegen. Dadurch können die Abstimmungsberechtigten sich ein Bild machen, wer wirtschaftlich hinter dem Volksbegehren steht. Eine Nennung der jeweiligen Summe der Gesamteinnahmen bzw. Gesamtausgaben ist ausreichend.“Änderung vom 01.01.2022¹⁴