Praxiskommentar zum Berliner Bezirksverwaltungsrecht

1. Unbemerkt von der Öffentlichkeit (?) feierten die rechtlichen Grundlagen der Bezirksverwaltung im Jahr 2008 „runden“ Geburtstag: Am 30. Januar 1958 beschloss das Abgeordnetenhaus das Bezirksverwaltungsgesetz¹; es wurde (vom Regierenden Bürgermeister Willy Brandt) am 11. Februar 1958 verkündet und trat - nach den Wahlen am 7. Dezember des Jahres - am 1. Januar 1959 in Kraft.

Dieses 50jährige Jubiläum blieb vielleicht aus zwei Gründen etwas im Hintergrund, obwohl die Vorschrift mit 30 Änderungsgesetzen sowie vier Neubekanntmachungen im Schnitt immerhin alle 18 Monate im Gesetz- und Verordnungsblatt für Berlin auftauchte². Einerseits war die verfassungs- und kommunalrechtliche Teilung Berlins in drei Westsektoren (mit den zwölf Bezirken Charlottenburg, Kreuzberg, Neukölln, Reinickendorf, Schöneberg, Spandau, Steglitz, Tempelhof, Tiergarten, Wedding, Wilmersdorf und Zehlendorf) sowie einen (in die acht Bezirke Friedrichshain, Köpenick, Lichtenberg, Mitte, Pankow, Prenzlauer Berg, Treptow und Weißensee gegliederten) sowjetischen Sektor³ bereits seit zehn Jahren politische Realität, so dass diese Geburtsstunde nur für einen Teil Berlins, lediglich für die Kommunalpolitik im Westen, von Bedeutung war (ist). Andererseits stellte diese Rechtsnorm auch dort keinen tiefgreifenden Einschnitt dar, weil maßgebliche Strukturmaximen der seit 1945/46 aufgebauten Bezirksverwaltungen übernommen wurden und praktische Erfahrungen der 20er Jahre einflossen. Sie sind - bis auf zu benennende Ausnahmen - nach der deutschen Vereinigung auf Gesamtberlin ausgedehnt worden und bis heute erkennbar. Insoweit kann (wieder) von einer kontinuierlichen Entwicklung der Geschichte des Bezirksverwaltungsrechts gesprochen werden.

2. Merkmal der Regelungen war, dem Beschluss der Stadtverordnetenversammlung unter Zustimmung des Magistrats über die Berliner Verfassung⁴ folgend, insbesondere eine (potenzielle) Erstreckung auf das Gebiet von Groß-Berlin unter Gliederung in 20 Bezirken. Die Organe (von der Einwohnerschaft jeweils gewählte Bezirksverordnetenversammlungen, Deputationen und kollegial wirkende Bezirksämter) unterschieden sich jedoch bereits 1950 wesentlich von den eingeführten kommunalen Verwaltungsprinzipien in Ost-Berlin (u. a. mit Stadtbezirksversammlungen und Räten der Stadtbezirke)⁵. Dieser Teil der Stadt war am 7. Oktober 1949 durch Verabschiedung der Verfassung der Deutschen Demokratischen Republik in der Volkskammer zur „Hauptstadt der Republik“ (also der DDR) avanciert, nachdem für das Gebiet der westalliierten Länder bereits am 23. Mai des Jahres das Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland⁶ in Kraft trat und Bonn zur (provisorischen) Bundeshauptstadt bestimmt wurde. Aus heutiger Sicht ist klargestellt, „dass die Existenz der Gemeinden in der DDR als selbstständige Körperschaften des öffentlichen Rechts spätestens (...) 1952 endete. Hierfür kommt es maßgeblich auf die Rechtswirklichkeit und nicht allein auf den seinerzeitigen formalen Normenbestand an.“⁷ Die Spaltung Deutschlands und hinsichtlich der Auswirkung auf die Einwohnerschaft in besonderem Maß die Teilung Berlins seien als Stichworte skizziert: Ausscheiden der Sowjetunion aus dem Alliierten Kontrollrat und der Alliierten Kommandantur in Berlin am 20. Mai bzw. zum 1. Juli 1948, Währungsreformen (am 20. Juni 1948 im Westen, am 23. Juni 1948 im Osten Deutschlands) mit zweierlei Geld in Berlin (!), „Luftbrücke“ vom 24. Juni 1948 bis 12. Mai 1949, Spaltung der demokratisch legitimierten Stadtverordnetenversammlung im September 1948, Auszug (und Vertreibung) der westlichen Abgeordneten ins Schöneberger Rathaus und Wahl eines eigenen Magistrats, Volksaufstand am 17. Juni 1953, die latent problematische Situation der „Transitwege“ und besonders an der Sektorengrenze sowie die Marksteine der internationalen Entwicklung (Gründung der NATO im April 1949 und des Warschauer Pakts am 14. Mai 1955); im Ergebnis eine wirtschaftssystemische und politische Sortierung in zwei Blöcke im Nachkriegseuropa (und darüber hinaus). In diesem gesellschaftspolitischen Kontext wurden am Ende der 50er Jahre die elementaren Steuerungsmaximen der (West-)Berliner Verwaltung hinsichtlich der Aufgabenzuweisung und deren Durchführungsgrundsätze neu austariert. „Es geht bei dem (...) Verhältnis Zentrale-Bezirke, Senat-Bezirksämter, Abgeordnetenhaus-BVV nicht in erster Linie (um den) Gesichtspunkt der Bequemlichkeit der einen oder anderen Stelle (...), sondern (um die) grundsätzliche Haltung (...), daß wir Gegengewichte schaffen gegen das Überhandnehmen von Entscheidungen, die auf allzu hohen Ebenen in allzu unübersichtlicher Weise gefällt werden und durch die der Demokratie ohne bösen Willen der daran Beteiligten tödlicher Schaden zugefügt werden kann.“⁸

3. Die Verteilung der Zuständigkeiten zwischen der Haupt- und den Bezirksverwaltungen wurde im gleichen Zeitraum⁹ gesetzlich geregelt wie das nachstehend näher erläuterte Recht über die Bezirksverwaltung am 30. Januar 1958: Nach § 3 Abs. 1 nahmen die Bezirke unter maßgeblicher Beteiligung ehrenamtlich tätiger Bürger die bezirkseigenen Angelegenheiten nach den Grundsätzen der Selbstverwaltung wahr. Darüber hinaus wurden den Bezirken Aufgaben, deren Wahrnehmung in den Wirkungskreis der Hauptverwaltung fielen, übertragen (übertragene Vorbehaltsaufgaben). Das AZG bestimmte nach Absatz 2 der Vorschrift u. a., welche Angelegenheiten zu bezirkseigenen Angelegenheiten und welche zu den übertragenen Vorbehaltsaufgaben zählten.

4. § 5 Abs. 1 sah für jede BVV 45 Mitglieder vor, die zur gleichen Zeit und für die gleiche Dauer wie das Abgeordnetenhaus von der wahlberechtigten Einwohnerschaft des jeweiligen Bezirks gewählt wurden. Die BVV musste sich nach § 8 eine GO geben, die u. a. Näheres über die Mindeststärke und die Zusammensetzung der Fraktionen zu regeln hatte, und bildete aus ihrer Mitte den Ältestenrat, den Geschäftsordnungs- und Wahlprüfungs-, und den Haushaltsausschuss, als ständige Kontrollausschüsse den Rechnungsprüfungs-, Personal- und den Ausschuss für Eingaben und Beschwerden sowie nach Bedarf (weitere) Kontrollausschüsse für einzelne sonstige zeitlich und sachlich begrenzte Angelegenheiten (§ 9 Abs. 1).

5. Die BVV verfügte nach § 12 über ein Entscheidungsrecht in folgenden bezirkseigenen Angelegenheiten:

   • Ermittlung des jährlichen Finanzbedarfs als Unterlage für den Haushaltsplan;
   • Verwendung von Verfügungsmitteln;
   • Einsetzung und Aufhebung von Deputationen und die Bestimmung ihres Geschäftsbereichs;
   • zu Deputationsbeschlüssen, die vom Bezirksamt wegen Zuständigkeitsüberschreitung oder Verletzung des Gemeinwohls beanstandet waren;
   • Aufhebung von Deputationsbeschlüssen;
   • die Zustimmung zu Grenzberichtigungen;
   • Angelegenheiten, die der Bezirksverordnetenversammlung durch besondere Rechtsvorschrift zur Beschlussfassung zugewiesen waren.

In anderen als bezirkseigenen Angelegenheiten, die für die Verwaltung des Bezirks von Bedeutung waren, konnte die BVV nach § 14 Empfehlungen aussprechen. Betrafen die Empfehlungen dagegen Angelegenheiten, deren Erledigung nicht in die bezirkliche Zuständigkeit fiel, leitete sie das Bezirksamt an die zuständigen Stellen weiter und unterrichtete die BVV über den Abschluss der Angelegenheit.

6. Wichtigste Aufgaben waren nach § 16 Abs. 1 die Wahl und die Kontrolle der Mitglieder des Bezirksamts und die Bildung der Deputationen (in bezirkseigenen Angelegenheiten und der übertragenen Vorbehaltsaufgaben). Diese wurden zur Teilnahme an der Verwaltung des Bezirks nach Maßgabe der fachlichen Erfordernisse eingesetzt (§ 19) und umfassten als Wirkungskreis den Geschäftsbereich einer Abteilung oder eines Amts der Bezirksverwaltung. Unter dem Vorsitz des zuständigen Mitglieds des Bezirksamts oder der Vertretung (aus der Verwaltung) gehörten diesem Gremium nach § 20 sechs BV und vier sachkundige Wahlberechtigte des Bezirks (BD) auf Vorschlag der Fraktionen an. Für beide Personengruppen galt das Höchstzahlverfahren (§ 21 Abs. 1 und 3), um die Mehrheits- und Stärkeverhältnisse in der BVV abzubilden. Fraktionen blieben insoweit mitunter ohne Sitz, durften nach §§ 9 Abs. 4 Satz 2, 21 Abs. 2 ggf. wie in Ausschüssen jedoch zumindest beratend mitwirken.

7. In bezirkseigenen Angelegenheiten hatten die Deputationen Entscheidungsrecht über die wichtigen Fragen des (jeweiligen) Geschäftsbereichs, dazu zählten: Verwaltungsgrundsätze für ihren Geschäftsbereich und Ausnahmen von diesen Grundsätzen, richtungweisende Einzelentscheidungen, nicht ständig wiederkehrende Geschäfte von erheblicher sachlicher oder geldlicher Bedeutung, ferner Angelegenheiten, die ihnen von der BVV zur Erledigung überwiesen oder die ihnen vom Vorsitzenden oder vom Bezirksamt vorgelegt wurden, sowie Angelegenheiten, deren Vorlage sie allgemein oder im Einzelfall verlangten (§ 26). Verletzte die Entscheidung einer Deputation das Gemeinwohl und wurde sie vom Bezirksamt nicht beanstandet, so konnte die BVV nach § 13 die Entscheidung aufheben und selbst entscheiden. Dieser Beschluss band die Deputation und das Bezirksamt. In der Praxis trat insoweit ein erhebliches Spannungsfeld zwischen dem Beschlussrecht der Deputation und dem Aufhebungs- und Selbstentscheidungsrecht der BVV auf, während dem Bezirksamt ohne Zweifel der politische und rechtliche Nachrang zugewiesen wurde.

8. Das Bezirksamt umfasste im Übrigen nach § 34 Abs. 1 den BzBm und sieben Bezirksstadträte und wurde für die Dauer von sechs Jahren (§ 35) einzeln (mit „politischer“ Mehrheit) gewählt. Die Wahlperiode wich demnach untereinander und von der der BVV ab.

9. Durch das Gesetz über die Rechtsstellung der Bezirksamtsmitglieder wurde dieser Personenkreis zum 1. August 1960 zu Beamten auf Zeit, nach § 8 Abs. 1 dieser Vorschrift in unterschiedlichen Besoldungsgruppen je nach ihrer Funktion. Die Übergangsregelung machte eine bezirksverwaltungsgesetzliche Anpassung erforderlich¹⁰ (§ 35 Abs. 1 Satz 2).

10. Zu der den Gemeinden zugewiesenen Bauleitplanung des neu geschaffenen Bundesbaugesetzes¹¹ war wegen der Stadtverwaltungsstruktur ein Ausführungsgesetz des Landes vom 2. Oktober 1960 erforderlich. Danach wurde der BVV nach § 12 Nr. 7 dieser besonderen Rechtsvorschrift ein Entscheidungsrecht zum Entwurf eines Bebauungsplans zugebilligt, das nach einer Vorberatung im Ausschuss wahrgenommen werden durfte¹². Die Bildung eines solchen Gremiums musste jedoch in § 9 Abs. 1 ergänzt werden, weil der dortige Kanon der (Kontroll-)Ausschüsse abschließend war. Im Hinblick auf den - der Zeit geschuldeten - erheblichen Umfang dieser kommunalen Aufgabe wurde das Verhältnis zu den Aufgaben der Deputationen dadurch weiteren Konflikten ausgesetzt.

11. Mit Wirkung vom 26. November 1964 - mitten in einer Wahlperiode - wurde die Zahl der Mitglieder des Bezirksamts in § 34 Abs. 1 flexibilisiert (BzBm und fünf bis sieben Bezirksstadträte)¹³. Dabei durfte durch die ergänzende Regelung von § 35 Abs. 1 Satz 2 die Wahl eines Bezirksstadtrats zum stellvertretenden BzBm keine neue Amtszeit eröffnen.

12. Nach acht Jahren Vollzugspraxis wurde das Bezirksverwaltungsgesetz am 30. Juni 1966 einer grundlegenden Überarbeitung unterzogen¹⁴ und drückte eine erste echte Zäsur aus. Noch rechtzeitig vor den Wahlen am 12. März 1967 erfolgten wichtige Änderungen zu den Aufgaben und dem Entscheidungsrecht der BVV, zur Bildung der Ausschüsse, zum Wirkungskreis der Deputationen sowie einer Beanstandungsverpflichtung des BzBm zu rechtswidrigen Beschlüssen des Kollegialorgans. Darüber hinaus wurde die Unterrichtungspflicht des Bezirksamts gegenüber der BVV erweitert. Alle Änderungen hatten wesentlich ihre Ursache in einer rechtssystematischen Verdeutlichung der bezirkseigenen Angelegenheiten und der den Bezirken übertragenen Vorbehaltsaufgaben.

13. Während die BVV bisher lediglich befugt war, Berichte des Bezirksamts über die Führung der Geschäfte entgegenzunehmen, und Art und Umfang dieser nachgehenden Informationen sich insoweit nach einer pflichtgemäßen Ermessensausübung des Kollegialorgans richtete - nur konkretisiert durch eine „laufende“ Unterrichtung nach § 36 Abs. 1 Buchstabe e) - wurde § 15 nunmehr um den Aspekt der perspektivischen Berichterstattung erweitert. Das Bezirksamt musste nunmehr auch über die künftigen Vorhaben informieren. Durch die Ergänzung der Rechte eines Kontrollausschusses um Auskünfte von Deputationen und vom Bezirksamt auf Verlangen nach § 17 Abs. 3 Satz 1 sollte diese Obliegenheit des Bezirksamts insbesondere dort wahrgenommen werden.

14. Die Vorschrift über die stellvertretenden BD in den Deputationen nach § 21 Abs. 3 wurde durch die - bis heute geltende - Regelung erweitert, die Vorschlagsliste bei Ausschöpfung der Kandidaten in der laufenden Wahlperiode ergänzen zu dürfen.

15. Für alle Deputationsmitglieder wurden die geltenden Inkompatibilitätsvorschriften in § 22 verdeutlicht, in § 23 Abs. 1 um eine Norm über die Verschwiegenheitspflicht ergänzt und insbesondere der Wirkungskreis (§ 26) maßgeblich geändert: Während die Deputationen nunmehr einerseits über die wichtigen Fragen - nicht nur in bezirkseigenen Angelegenheiten - des Geschäftsbereichs, für den sie eingesetzt wurden, entscheiden durften, wurde dem Beschlusskanon andererseits bestimmte Bereiche entzogen (u. a. Ordnungsaufgaben, Erwerb und Veräußerung von Grundstücken, ärztlich bestimmte Tätigkeit der Gesundheitsämter, Durchführung und Sicherung der Schulpflicht, einzelne Entscheidungen im Bauplanungsrecht). Dies stellte einen Katalog von Ausnahmen dar, der nach Sinn und Zweck der Vorschrift an § 12 Abs. 3 Satz 2 der aktuellen Rechtsnorm (Beschränkung des Aufhebungs- und Selbstentscheidungsrechts der BVV) erinnert.

16. Art. 3 des Haushaltsrechtsanpassungsgesetzes vom 1. August 1966 sah eine mit Wirkung zum Folgejahr deutliche Veränderung des Budgetrechts des Abgeordnetenhauses vor, in dem (als Teil des Gesamthaushaltsplans) nunmehr in jedem Bezirk ein (besonderer) Bezirkshaushaltsplan aufgestellt und in § 12 der BVV im Entwurf zur Beschlussfassung übertragen wurde¹⁵. Hinzu trat die Erstellung einer Bezirksrechnung verbunden mit dem entsprechenden Genehmigungsrecht der BVV, wie es im Wesentlichen bis heute gilt. Darüber hinaus wurde ausdrücklich das Instrument der „Sondermittel der BVV“ (als besondere Verfügungsmittel) geschaffen.

17. Vor den Wahlen am 14. März 1971 wurde die Rechtsstellung der Bezirksamtsmitglieder einer Überarbeitung unterzogen. Durch Art. III dieses Gesetzes vom 12. Juni 1969 bestimmte § 35 Abs. 1 nunmehr, dass die Mitglieder des Kollegialorgans im zeitlichen Zusammenhang - nicht „einzeln“ - von der BVV zu wählen waren¹⁶. Entscheidend war jedoch die gleichzeitige Verweisung auf § 5, der die Amtsperiode der politischen Wahlbeamten nunmehr an die Dauer der Wahlperiode der BVV (und des Abgeordnetenhauses) koppelte, also von sechs auf vier Jahre reduzierte.

18. Nach (ausführlich Rdnr. 28) den konstituierenden Sitzungen der Bezirksorgane (im April/Mai 1971) erfolgte auf der Basis einer Verfassungsnovelle mit Inkrafttreten des 3. BezVGÄndG¹⁷ am 1. Juli 1971 ein tiefer Einschnitt in das Kommunalrecht: Das „Drei-Organ-System“ wurde durch die in Art. VI verfügte Auflösung der zu diesem Zeitpunkt bestehenden Deputationen von der - bis heute - bekannten Struktur der zwei Bezirksorgane abgelöst. In der Literatur wird mitunter vertreten, die drei Organe hätten „die Bezirksverwaltung unübersichtlich und schwerfällig“¹⁸ gemacht. Diese Kritik scheint jedoch zu kurz zu greifen. Die Legitimität von Verwaltungsentscheidungen stand nach den Erfahrungen im Deutschen Faschismus bei der Schaffung von bezirklichen Strukturen und Gremien, die - durch demokratische Wahlen qualifiziert - Entscheidungsbefugnisse und Kontrollaufgaben wahrzunehmen hatten, im Vordergrund (zumal - zumindest in den westalliierten Bezirken - zunehmend Fachkräfte tätig waren, die bereits in der durch das nationalsozialistische „Führerprinzip“ gekennzeichneten Exekutive). Folgerichtig wurden strukturell Einwohnerinnen und Einwohner mit Wahlrecht durch die Schaffung der Deputationen in die bezirkliche Selbstverwaltung einbezogen und nahmen insoweit unmittelbar am Verwaltungsgeschehen teil. In der Nachkriegszeit zeichneten die Bezirksverwaltungen insbesondere Verantwortung für die Grundversorgung und die Behebung der eingetretenen gröbsten Schäden (einschließlich Kriegsopferfürsorge und Lastenausgleich). Dieser Prozess vollzog sich in Berlin bis weit in die 50er Jahre. Mitte/Ende der 60er Jahre stand jedoch bereits der umfassende Ausbau des sozialen Rechtsstaats in der Bundesrepublik auf der Tagesordnung (mit einer besonderen Schubwirkung nach Bildung der sozial-liberalen Koalition auf Bundesebene), der durch umfangreiche und komplizierte Rechtsvorschriften völlig neue Anforderungen an die Verwaltung stellte. Für diese Alltagsgeschäfte waren die Deputationen als Entscheidungsinstrument ungeeignet. Ursächlich für die erforderliche Reaktion des Gesetzgebers war folglich nicht das System der drei Organe an sich, sondern die grundlegend veränderten gesellschaftlichen Rahmenbedingungen, die ihre Wirkung auf die Exekutive entfalteten. Deshalb mussten Partikularentscheidungsrechte abgebaut und durch strukturelle - die Grundzüge des Verwaltungshandelns bestimmende - Richtungsentscheidungsrechte ersetzt werden. Dafür war die BVV als Ganzes das geeignete Organ.

19. Folgerichtig wurden die Grundlagen der Bezirksverwaltung im 1. Abschnitt überarbeitet: § 2 definierte die Bezirke nun als Selbstverwaltungseinheiten ohne Rechtspersönlichkeit, die BVV und das Bezirksamt als Organe der Bezirke, die nach § 3 unter Beteiligung ehrenamtlich tätiger Bürger die bezirkseigenen Angelegenheiten und die übertragenen Vorbehaltsaufgaben wahrzunehmen hatten.

20. Die von der BVV zu bildenden Gremien waren nunmehr ausschließlich der Ältestenrat und die einzeln gesetzlich bezeichneten ständigen Ausschüsse:

    • der Geschäftsordnungsausschuss,
    • der Ausschuss für Eingaben und Beschwerden,
    • der Haushaltsausschuss,
    • der Rechnungsprüfungsausschuss,
    • der Grundstückskaufausschuss,
    • der Personalausschuss,
    • der Ausschuss für die Beratung von Bebauungsplänen,
    • Ausschüsse für die Geschäftsbereiche der Mitglieder des Bezirksamts; sie mussten jeweils mindestens den Aufgabenbereich eines Amtes umfassen.

21. Für einzelne zeitlich und sachlich begrenzte Angelegenheiten durften darüber hinaus nichtständige Ausschüsse (Sonderausschüsse) gebildet werden; die Einbeziehung der Bürgerschaft erfolgte insbesondere durch die zwingende Hinzuwahl von vier BD in die ständigen Ausschüsse der einzelnen Geschäftsbereiche des Bezirksamts. Die Ausschüsse wurden nach der Fraktionsstärke im Höchstzahlverfahren mit stimmberechtigten Mitgliedern besetzt. Fraktionen ohne Vorschlagsrecht wurden durch je ein beratendes Ausschussmitglied vertreten.

22. § 12 Abs. 1 räumte der BVV ein, die Grundlinien der Verwaltungspolitik des Bezirks im Rahmen der Rechtsvorschriften und der vom Senat oder von seinen einzelnen Mitgliedern erlassenen Verwaltungsvorschriften bestimmen zu dürfen und Verwaltungshandeln durch Empfehlungen und Ersuchen anzuregen, die Führung der Geschäfte des Bezirksamts zu kontrollieren, in den ihr vorbehaltenen Angelegenheiten zu entscheiden und die in diesem Gesetz vorgesehenen Wahlen, Abberufungen und Feststellungen vorzunehmen. Im Übrigen hatte die BVV das Recht, jederzeit Auskunft über alle Angelegenheiten vom Bezirksamt zu verlangen. Absatz 2 der Vorschrift eröffnete einen Katalog von Entscheidungsrechten in einzeln bezeichneten Angelegenheiten; diese Norm gilt in ihren Grundzügen bis heute. Er umfasste auch das durch die Novelle vom 30. Juni 1966 den Deputationen eingeräumte Aufhebungs- und Selbstentscheidungsrecht mit einer modernisierten Aufzählung von Bereichen, in denen es nicht zur Anwendung kommen durfte (Personalangelegenheiten, der Erwerb und die Veräußerung von Grundstücken, die ärztlich, zahnärztlich und tierärztlich bestimmten Tätigkeiten, die Durchführung und Sicherung der Erfüllung der Schulpflicht, Ordnungsangelegenheiten).

23. Die Beschlüsse der BVV wurden durch § 13 qualifiziert¹⁹: dem genannten Entscheidungsrecht in Organisations-, Sach- und Personalangelegenheiten wurden Ersuchen (in bezirkseigenen Angelegenheiten und übertragenen Vorbehaltsaufgaben) und Empfehlungen (bei einer Zuständigkeit durch Dritte) an die Seite gestellt und Verpflichtungen des Bezirksamts bei deren Umsetzung definiert.

24. Die mit der Auflösung der Deputationen verbundenen Vorschriften wurden angepasst (§§ 17, 18, 20 bis 25, Aufhebung der §§ 26 bis 32) und erhielten eine bis heute geltende Systematik (einschließlich einer fehlerhaften Bezeichnung der Abschnitte²⁰).

25. Die sieben Jahre vorher eingeführte Flexibilisierung der Zahl der Mitglieder des Bezirksamts wurde wieder aufgehoben und in § 34 Abs. 1 durch die Festlegung auf den BzBm und sechs Bezirksstadträte ersetzt. Im Hinblick auf die bereits laufende Wahlperiode räumte der Gesetzgeber durch eine großzügige Übergangsregelung (in Art. VI) der BVV im Wege des Ermessens ein, bei (ggf. erforderlichen) Nach- und Neuwahlen die Mitgliederanzahl an sich (fünf bis sieben) und hinsichtlich der Zusammensetzung bis zum Ablauf der Wahlperiode zu erhalten. Einschneidend war vor allem die Ersetzung des „politischen“ durch das „Proporz“-Bezirksamt, da es an das Stärkeverhältnis der Fraktionen in der BVV geknüpft wurde. Diese Sollvorschrift hat allerdings Auseinandersetzungen über die Bezirksamtsbildung in einer jeweils konkreten Situation nicht verhindert²¹.

26. Die wesentlichen Aufgaben des Bezirksamts, das Verfahren innerhalb des Organs und die zwingende Übertragung mindestens eines Geschäftsbereichs (Abteilung oder Amt) an ein Mitglied (§ 38) wurden festgeschrieben. Danach oblag dem Bezirksamt insbesondere

    • die Vertretung des Landes Berlin in Angelegenheiten des Bezirks;
    • die Einbringung von Vorlagen bei der BVV, die Durchführung der Beschlüsse der BVV, die laufende Unterrichtung der BVV über die Führung der Geschäfte und die künftigen Vorhaben, die Beanstandung von Beschlüssen der BVV;
    • die Wahrnehmung der Angelegenheiten, für die nicht die Zuständigkeit der BVV begründet war;
    • die Aufgaben der Dienstbehörde für die Beamten, Angestellten und Arbeiter des Bezirks; die Stellungnahme zur Versetzung von Beamten, Angestellten und Arbeitern der Bezirksverwaltung in die Hauptverwaltung oder eine andere Bezirksverwaltung und umgekehrt;
    • die Verteilung der Geschäftsbereiche unter die Mitglieder des Bezirksamts;
    • die Entscheidung über Meinungsverschiedenheiten zwischen Mitgliedern des Bezirksamts;
    • die Wahrnehmung weiterer Aufgaben, die dem Bezirksamt durch Rechtsvorschrift zugewiesenen waren.

27. Wegen des ungewöhnlichen Zeitpunkts der Verabschiedung der Normen, nach Beginn der 6. Wahlperiode und insoweit mit einer entsprechenden Regelung über das In-Kraft-Treten der Novelle, gilt es, die einzelnen parlamentarischen Initiativen und politischen Ursachen des Gesetzgebungsverfahrens besonders nachzuzeichnen; dies nicht zuletzt deshalb, weil die damals vorgetragenen Argumenten in die Debatte über die Ausgestaltung des Kommunalrechts (u. a. Bildung des BA) bis in die 16. Wahlperiode hineinragen. Der bezirksverwaltungsrechtlichen Änderung war ein gescheitertes Reformvorhaben in der 5. Wahlperiode vorausgegangen. Koalition (SPD, FDP) und Opposition (CDU) einigten sich zwar über die wesentlichen Merkmale (Abschaffung der Deputationen, Rechtsstellung der BVV, Öffentlichkeit der Ausschusssitzungen, Zahl der Mitglieder und Wahlperiode des BA, also „Stärkung der Bezirke, der bezirklichen Selbstverwaltung, der BVV“²²) der Reform, fanden jedoch letztlich keinen tragfähigen Kompromiss über eine Vorschrift zur Bildung des BA.

28. Grundlage der erwünschten Überarbeitung der bezirksverwaltungsgesetzlichen Regelungen war die aus der Praxis in den zwölf (westlichen) Bezirken resultierende Erfahrung, dass das Drei-Organ-System die Aufgabenwahrnehmung insgesamt nicht mehr überzeugend abbildete. In diesem Zusammenhang sollte der Senat aufgefordert werden, die „Regelungen der Zuständigkeiten zwischen BVV, BA, Deputation und Ausschuss (...) zu verbessern“²³, was zu einer intensiven Beratung im Innenausschuss des Abgeordnetenhauses führte. Strittig zwischen den politischen Kräften - und deshalb zunächst „ausgeklammert“ - blieb der zeitgleich erhobene Vorstoß der Opposition zur zwingenden Wahl der Mitglieder des BA „auf Vorschlag der Fraktionen entsprechend ihrer Stärke nach dem Höchstzahlverfahren“²⁴. Dies führte zu der (aus heutiger Sicht ungewöhnlichen) Konstellation der Beratung gegensätzlicher Textentwürfe der Koalitionsfraktionen zu dieser Materie: „Die BVV wählt auf ihrer ersten Sitzung die Mitglieder des BA für die Dauer der laufenden Wahlperiode.“²⁵ bzw. „Bei der Bildung des BA soll das Stärkeverhältnis der Fraktionen in der BVV berücksichtigt werden; eine rechtliche Verpflichtung dazu besteht nicht.“²⁶ Die unterschiedlichen Vorstellungen über die Zusammensetzung des BA gründeten ursächlich im Stärkeverhältnis der Drei-Parteien-Demokratie der Nachkriegsgeschichte in Berlin (West): Die SPD war im Parlament und (überwiegend) in den Bezirken (noch) stärkste Fraktion. Dagegen umfassten die Wahlergebnisse für die FDP um zehn v. H. mit der Folge, dass nach mathematisch berechnetem Stärkeverhältnis (Proporz) liberale Mitglieder eines BA nicht zu wählen gewesen wären. Es galt jedoch der (in § 35 Abs. 1 nicht normierte) Grundsatz, dass Personen aller Parteien an der Verwaltungsspitze angemessen beteiligt werden. Dabei sollte die stärkste Fraktion den BzBm stellen, die zweitstärkste den stellvertretenden BzBm. Bei der Bildung des BA wurden jedoch zunehmend (politische) Entscheidungen in einer BVV getroffen, die (von der einen oder anderen Seite) als spürbare (und schmerzhafte) Abkehr von diesem Prinzip identifiziert wurden. In den daraufhin einsetzenden parteipolitischen Debatten wurden beispielhaft die Bezirke „Steglitz, Wilmersdorf, Zehlendorf“²⁷ genannt, das Stichwort „lex Charlottenburg“²⁸ fiel, Verwendung fanden Begriffe wie „Hyänen und Beutegeier“²⁹, „Beutepolitik oder brutale Ausnutzung von Mehrheitsverhältnissen“³⁰, „Pöstchendemokratie“³¹.

29. Neben diesem „Hauptkonflikt“ legten die Fraktionen der Koalition im Ansatz unterschiedliche Initiativen zur rechtlichen Stellung der BVV vor. Während die SPD-Fraktion der BVV ein Entscheidungsrecht nur in einem abschließenden Kanon zubilligte³², sollte die Vertretung nach Auffassung des „kleineren“ Koalitionspartners (wie bisher im Zusammenspiel mit den Deputationen) ein allgemeines kommunales Entscheidungsrecht behalten, das „für bestimmte Angelegenheiten auf Ausschüsse oder das BA“³³ übertragbar sein sollte; es bildete unter Verweisung auf § 28 Gemeindeordnung NRW „das Kernstück des Gesetzentwurfs“³⁴. Darüber hinaus waren unterschiedliche Auffassungen über die bürgerschaftliche Einbeziehung von Personen außerhalb der BVV zu verzeichnen, die in der Erörterung durchaus eine Rolle spielten³⁵.

30. Die im Abgeordnetenhaus einvernehmlich beabsichtigte einfachgesetzliche Aufhebung der Deputationen im Rahmen der Gesamtreform war allerdings nur nach vorangegangener Änderung von Art. 57 VvB (in der damaligen Fassung) möglich. Das Erfordernis der Zweidrittelmehrheit bot letztlich den verfassungspolitischen Hebel für das Scheitern der Reformbemühungen. Bereits der Innenausschuss des Abgeordnetenhauses³⁶ konnte sich nur mit einfacher Mehrheit auf eine Formulierung zur Wahlvorschrift für das BA verständigen; im Plenum rang sich zwar die FDP-Fraktion zur Zustimmung zu dem verfassungsändernden Antrag durch, die CDU-Fraktion lehnte ihn jedoch ab. Zu einer Schlussabstimmung über die Kommunalreform auf einfachgesetzlicher Ebene kam es dadurch nicht mehr³⁷. Damit wurde auch über den Vorschlag der CDU-Fraktion zu § 35 Abs. 1 nicht entschieden.

31. Hintergrund war die Auseinandersetzung über die unterschiedlichen Rechtsfolgen einer Muss- oder Soll- bzw. Sollvorschrift „mit Zusatz“ und deren jeweilige Bedeutung im Vollzug der Norm. Die FDP-Fraktion lehnte die einfachgesetzliche Festlegung einer Wahlvorschrift ab, weil die „politische Organisation des BA einerseits und die gesetzliche Regelung der Zusammensetzung dieses BA nach Proporz anderseits“³⁸ nicht vereinbar sei, zweifelte den Erhalt einer Wahloption für die BVV an sich an und führte sogar verfassungsrechtliche Bedenken ins Feld³⁹. Dagegen wollte die SPD-Fraktion durch die Einführung einer Sollvorschrift grundsätzlich Verwaltungsstreitverfahren vermeiden, jedoch mit dem Satz 2 verhindern, „dass wir einmal eine radikale Partei, wenn sie in die Zwölf-Prozent-Größe kommen sollte, zwangsweise mit hineinnehmen müssen in die Bezirksämter“⁴⁰, dem die Opposition unter politischer Beipflichtung mit der Qualifizierung als „juristischen Nonsens“⁴¹ entgegentrat. Einer Einigung im Wege einer Kompromissformulierung bzw. einer gemeinsamen Auslegung des Wortlauts standen - so wurden in der Parlamentsdebatte Vorwürfe laut - auch die Interessen der jeweiligen „Bezirks-Stammesfürsten“, ggf. im Widerspruch zu den jeweiligen Parteigremien auf Landesebene, entgegen.

32. In den Wahlen am 14. März 1971 erlitt die SPD zwar eine deutliche Reduzierung der Stimmen in den Bezirken und für das Abgeordnetenhaus (73 statt 81 Mandate), während sich das Gewicht der CDU (54 statt 47 Mandate) und der FDP (11 statt 9 Mandate) verstärkte, brachte jedoch sogleich neue parlamentarische Initiativen auf den Weg⁴². In Art. I Nr. 15 wurde ein § 35 Abs. 2 entworfen, der geeignet war, die Debatten der 5. Wahlperiode erneut zu entfachen: „Bei der Bildung des BA soll das Stärkeverhältnis der Fraktionen in der BVV berücksichtigt werden; eine rechtliche Verpflichtung dazu besteht nicht.“⁴³ Die aktuelle Bildung der BA wurde bereits in der Einbringung beklagt („Stellenjägerei“⁴⁴), auch selbstkritisch („bäurisch-burleskes Theater“⁴⁵) beleuchtet und im Hinblick auf drohende Verdrossenheit der Einwohnerschaft gegenüber politischen Prozessen und Entscheidungen in manchen Bezirken als „Hohn auf die Demokratie“⁴⁶ apostrophiert. Im Rahmen der Erörterungen des Innenausschusses einigten sich SPD- und CDU-Fraktion auf die Streichung von § 35 Abs. 2 zweiter Halbsatz unter Beachtung einer zusätzlichen Protokollnotiz (ausführlich Rdnr. 25) und setzten - nach einstimmiger Zustimmung zur erforderlichen Verfassungsänderung - die Dringliche Beschlussempfehlung vom 18. Juni 1971 in namentlicher Abstimmung gegen die FDP-Fraktion durch. Dabei wurden wiederum Beispiele atypischer Fälle, die eine Abweichung von der Regelanwendung der Sollvorschrift rechtfertigen würden, genannt⁴⁷. Die Debatte wurde jedoch auch genutzt, um die Leistungen der Bezirke herauszustreichen⁴⁸. Insgesamt wirkt diese Strukturreform nicht nur wegen „der gesetzlich institutionalisierten Großen Koalition“⁴⁹, sondern insbesondere im Hinblick auf die deutlich reduzierten Entscheidungsrechte der demokratisch legitimierten Personen aus der Einwohnerschaft (gleich, ob Deputierte oder BV,) bis heute nach.

33. Im gleichen Zug wurden das AGJWG (Art. II) hinsichtlich der Zusammensetzung des JWA und die Vorschriften zum JWA im Verhältnis zum allgemeinen Kommunalrecht (§ 33) reformiert.

34. Im Hinblick auf die Verabschiedung von nunmehr sieben Änderungsgesetzen erfolgte in Art. V eine Ermächtigung zur Bekanntmachung einer Neufassung, von der der Senator für Inneres (Kurt Neubauer) bereits am 5. Juli 1971 Gebrauch machte⁵⁰.

35. Mit dem Ziel, eine bedarfsgerechte Versorgung der Bevölkerung in leistungsfähigen, sparsam wirtschaftenden Krankenhäusern durch öffentliche, freigemeinnützige und private Krankenhausträger sicherzustellen, die in struktureller, funktioneller, bautechnischer und hygienischer Hinsicht modernen Anforderungen entsprechen (!), wurde am 13. Dezember 1974 das LKG verabschiedet. Es sah die Krankenhauskonferenz als Steuerungsorgan vor, die durch Ergänzung von § 16 von der BVV zu wählen war⁵¹. In dieser Hinsicht trat es am 1. September 1975 in Kraft.

36. Eine gleichfalls außerordentliche Bedeutung entfaltende Norm für das Geschehen in den Bezirksverwaltungen (und natürlich auch für die Hauptverwaltung) war die grundsätzlich mit Beginn des Rechnungsjahres 1980 in Kraft gesetzte Neufassung der LHO vom 5. Oktober 1978, die für das Bezirksverwaltungsrecht allerdings nur eine Begriffsanpassung erforderlich machte (Ersetzung der „Bezirkshaushaltspläne“ in „Bezirkspläne“, §§ 4, 12)⁵².

37. Zu Beginn der 8. Wahlperiode (nach den Wahlen am 18. März 1979 war die konstituierende Sitzung des Abgeordnetenhauses am 26. April 1979) trat die völlige Neufassung der Vorschriften über die Entschädigung von BV und BD in Kraft. Mit dem Gesetz vom 29. November 1978 wurde darüber hinaus ein Aufgabenkreis des BV-Vorstehers (§ 7)⁵³ definiert, zu dem nunmehr auch die Verpflichtung der BV auf die gewissenhafte Erfüllung ihrer Obliegenheiten zählte. Neu wurde das Verbot der Entlassung bzw. Kündigung wegen der Tätigkeit in der BVV in § 10 und die Erstattungsfähigkeit von Dienstreisen von BV (§ 11 Satz 1) aufgenommen.

38. Zum gleichen Zeitpunkt wirkte das am 5. Dezember 1978 verabschiedete 4. BezVGÄndG⁵⁴; es formulierte erstmals eine Legaldefinition für eine Fraktion in der BVV (§ 5 Abs. 3), indem die Mitglieder der BVV, die derselben Partei oder derselben Wählergemeinschaft angehörten, eine Fraktion bildeten. Im Hinblick auf den Plural des Wortlauts (und dem rechnerischen Wahlergebnis: 45 Sitze verteilt nach dem Höchstzahlverfahren, Fünfprozentsperrklausel) ergaben sich daraus - von Aus- und Übertritten abgesehen - mindestens zwei BV. Entsprechend entfiel die Regelungsbefugnis der BVV zu Fraktionen in der GO (§ 8). Das originäre („parlamentarische“) Selbstorganisationsrecht wurde insoweit beschränkt, um einen in allen Bezirken einheitlichen Umgang mit vergleichbaren Sachverhalten zu gewährleisten.

Paragraph 39 wird übersprungen

40. In den neuen §§ 40 bis 42 führte der Gesetzgeber ein direktdemokratisches Element (Bürgerbegehren) ein, das in allen Angelegenheiten nach §§ 12, 13 als Empfehlung an die BVV zulässig war. Es setzte einen entsprechenden Antrag zur Durchführung voraus, der von mindestens zwei v. H. der bei den letzten Wahlen zur BVV ermittelten Zahl der Wahlberechtigten unterzeichnet sein musste. Nach einer Zulässigkeitsprüfung durch das Bezirksamt war das Bürgerbegehren zustande gekommen, wenn es von mindestens zehn v. H. des genannten Personenkreises unterschrieben war. Unzulässig war ein Bürgerbegehren,

    • wenn innerhalb der laufenden Wahlperiode der BVV ein Bürgerbegehren bereits in derselben Angelegenheit durchgeführt war,in Angelegenheiten, bei denen eine unmittelbare förmliche Bürgerbeteiligung durch besondere Rechtsvorschrift vorgeschrieben war,
    • in Wahl- und sonstigen Personalangelegenheiten,
    • bei ärztlich bestimmten Tätigkeiten,
    • in Ordnungsangelegenheiten.
      Das erforderliche Quorum und insbesondere die Wirkung eines solchen Bürgerbegehrens, letztlich ein innerhalb von drei Monaten zu befassender Antrag von Nichtmitgliedern auf der Tagesordnung der BVV, dessen Ablehnung ohne Rechtsfolgen blieb, führte in der kommunalpolitischen Praxis zu keinem einzigen solchen Bürgerbegehren. Der Normgedanke war richtig, der Norminhalt führte ins Leere (ausführlich Vor § 40).

41. Vor dem Urnengang am 18. März 1985 erfolgte eine erhebliche landes- und bezirkswahlrechtliche Überarbeitung, die durch Gesetz vom 17. April 1984 erneut mit formellrechtlichen Änderungen für die BVV einhergingen⁵⁵: Die gesetzliche Beendigung der Wahlperiode der BVV wurde an das Ende der Wahlperiode des Abgeordnetenhauses auch bei dessen Auflösung geknüpft⁵⁶. Die konstituierende Sitzung der BVV, bisher spätestens zwei Wochen nach Feststellung und Veröffentlichung des Wahlergebnisses, wurde in § 6 nunmehr frühestens auf den Tag des ersten Zusammentritts des Abgeordnetenhauses, spätestens sechs Wochen nach der Wahl (was Art. 39 Abs. 5 entsprach, jetzt Art. 54 Abs. 5 VvB) festgelegt.

42. Die Reform des LKG führte u. a. zur Einführung von Beteiligungsrechten der Patienten, deren Interessen durch ein neues Instrument des Ehrenamts wahrgenommen werden sollten: Patientenfürsprecherinnen und Patientenfürsprecher. Die bezirksverwaltungsrechtliche Logik einer Bestimmung aller für den Bezirk ehrenamtlich Tätigen durch die BVV gebot 1984 insoweit die Erweiterung des Wahlrechts um diesen Personenkreis (§ 16)⁵⁷.

43. Wesentliches Merkmal des 5. BezVGÄndG⁵⁸ vom Sommer 1989 war eine erneute Änderung der Vorschriften zur Bildung der Ausschüsse, insbesondere der Wegfall der enumerativ aufgeführten ständigen Ausschüsse und einer expliziten Regelung über nichtständige Ausschüsse (Sonderausschüsse). Die eingefügten Änderungen gelten im Wesentlichen wortgleich bis heute (Flexibilisierung der Hinzuwahl von BD, Sollgröße, Verfahren zur Sitzverteilung an sich). In § 11 wurde eine Norm zu Rechten und Pflichten einschließlich eines Befangenheitstatbestands von BV ergänzt, in § 12 die Beschränkung des Aufhebungs- und Selbstentscheidungsrechts mit einer neuen Klarstellung versehen. In diesem Zusammenhang wurde in § 13 eine Verpflichtung des BA ergänzt, der BVV die Gründe, die gegen die Umsetzung eines Ersuchens oder einer Empfehlung sprechen, mitzuteilen; der Ausschluss solcher Beschlüsse der BVV wurde auf 'Einzelpersonalangelegenheiten' begrenzt. Das Akteneinsichtsrecht eines Ausschusses (§ 17) wurde eingeschränkt, sofern die Offenbarung gegen Landesinteressen verstoßen würde.

44. Eine wichtige Einfügung stellte die Aufgabenbeschreibung des Ausschusses für Eingaben und Beschwerden in § 17 Abs. 3 und 4 dar, die insbesondere ein Auskunftsrecht gegenüber Dritten beinhaltete und dem Organ in Anlehnung an das Petitionsgesetz ein Entscheidungsrecht über die vorliegenden Eingaben und Beschwerden einräumte. Diese strukturelle Abweichung von den üblichen Rechten eines Ausschusses (Ausnahme: JHA) gilt bis heute.

45. Die Voraussetzungen für den Kreis der BD wurden erweitert; im Hinblick auf die gesellschaftliche Realität in allen (West-)Berliner Bezirken wurde es den Fraktionen gestattet, auch nichtdeutsche Personen (im Sinne von Art. 116 Abs. 1 GG) vorzuschlagen.

46. Im Hinblick auf die Verabschiedung von wiederum sieben Änderungsgesetzen erfolgte in Art. IV eine Ermächtigung zur Bekanntmachung einer Neufassung, von der die Senatsverwaltung für Inneres (unter Senator Erich Pätzold) bereits am 5. August 1989 Gebrauch machte⁵⁹.

47. Die Beschreibung der Etappen der jeweiligen Rechtszustände bliebe ohne die Erwähnung der tiefgreifenden Folgen, die sich aus der Beendigung der nationalen Zweistaatlichkeit ergaben, unvollständig, obwohl diese Zäsur die kommunalrechtliche Gesetzgebung in materiell-rechtlicher Hinsicht nicht sogleich bestimmte. Während im Westteil der Stadt infolge der Wahlen am 29. Januar 1989 der erste „rot-grüne“ Senat (unter dem RgBm Walter Momper) gebildet wurde, spitzte sich - parallel zu den Entwicklungen in diversen Staaten des Warschauer Pakts - die ökonomische und Bürgerrechtssituation in der DDR im Laufe des Sommers zu, führte bereits vor der Öffnung der Grenze zwischen Ungarn und Österreich zu einem enormen Ausreisedruck („Botschaftsbesetzungen“, vor allem in Prag), zum raschen Wachstum der Demokratiebewegung und letztlich zum Sturz Erich Honneckers. Als zwei Tage „junger“ Sekretär für Informationswesen des Zentralkomitees der SED verlas Günter Schabowski am 9. November 1989 auf einer live im Fernsehen der DDR übertragenen internationalen Pressekonferenz in seinem ersten öffentlichen Auftritt: „Privatreisen nach dem Ausland können ohne Vorliegen von Voraussetzungen (Reiseanlässe und Verwandtschaftsverhältnisse) beantragt werden. Die Genehmigungen werden kurzfristig erteilt. Die zuständigen Abteilungen Paß- und Meldewesen der Volkspolizeikreisämter in der DDR sind angewiesen, Visa zur ständigen Ausreise unverzüglich zu erteilen, ohne daß dabei noch die Voraussetzungen für eine ständige Ausreise vorliegen müssen.“⁶⁰ Damit fiel die Teilung Deutschlands (und in Berlin die Mauer) und es brachen für die Bezirksverwaltungen und den dort Beschäftigten ungemein spannende (Aufbau-)Zeiten an. In der Praxis der kommunalen Exekutive wurde vor allem improvisiert: Aus (einseitigen) Patenschaften wurden Partnerschaften auf Gegenseitigkeit (zwischen jeweils zwei Bezirksverwaltungen - Spandau „übernahm“ Nauen - sowie einer BVV und der „passenden“ Stadtbezirksversammlung) mit dem Schwerpunkt eines (temporären) Personaltransfers und der Vermittlung von Kenntnissen über kommunalpolitische und (neue) Rechtsfragen.

48. Während bereits am 18. März 1990 Neuwahlen die Zusammensetzung der Volkskammer der DDR demokratisch legitimierte, fanden erst am 6. Mai 1990 die Kommunalwahlen statt; in den elf (Stadt)Bezirken Ostberlins wurden neue Stadtbezirksversammlungen gewählt (und die Stadtverordnetenversammlung neu zusammengesetzt). Am 2. Dezember 1990 - also nach der staatlichen Vereinigung - erfolgten die ersten Wahlen in Gesamtberlin seit 1948 zu einer gemeinsamen Vertretungskörperschaft des Landes, am gleichen Tag wurde der Deutsche Bundestag - unter erstmaliger Beteiligung der Berliner Wahlberechtigten - neu zusammengesetzt. Eine Bezirkswahl fand dagegen nicht statt⁶¹. Die gewählten Stadtbezirksversammlungen wurden durch die Ausdehnung des BezVG auf den Teil Berlins, in dem das GG bisher nicht galt, (lediglich) mit der Maßgabe umbenannt, dass zwei bedeutende Prämissen im Hinblick auf die tatsächlichen Verhältnisse bis zum Ende der Wahlperiode keine Anwendung findet⁶².

48a. Im Sommer 1994 trat erstmals auch bezirksverwaltungsrechtlich der Begriff der „Verwaltungsreform“ auf den Plan. Dabei wurden in Art. III die bezirkseigenen Angelegenheiten und die übertragenen Vorbehaltsaufgaben zu „Bezirksaufgaben“ verschmolzen (§ 3) ⁶³, nachdem die Grundnorm im AZG entsprechend novelliert wurde. Besonders hervorzuheben ist darüber hinaus die Einführung des Globalsummensystems. Hinsichtlich der Haushaltsführung der Bezirke wurden insoweit Begrifflichkeiten geändert (§§ 4, 12). Durch die Überarbeitung des AGBauGB wurde der BVV die Beschlussfassung zur Bauleitplanung als Entscheidungsrecht über den Bebauungsplan und die jeweilige Rechtsverordnung zugebilligt (§ 12 Abs. 2 Nr. 4), mithin den Bezirken erstmals eine gewisse Normschaffungskompetenz eingeräumt.

49. Rechtzeitig vor den Wahlen am 22. Oktober 1995 erfolgte auch eine Reduzierung der Mitgliederzahl des Bezirksamts mit einer ergänzenden Vorschrift, die eine Konstituierung auch bei unvollständiger Wahl des Kollegialorgans ermöglichte (§§ 34, 35). Ebenso trat nach Art. XIII Abs. 1 zu Beginn der 13. Wahlperiode des Abgeordnetenhauses eine „Politisierung“ des Bezirksamts in Kraft, in dem eine Zählgemeinschaft zur Wahl des BzBm in der BVV gebildet werden durfte, die die stärkste Fraktion ausschloss⁶⁴.

50. Nach vielfachen gescheiterten Versuchen konnte nach der „Wende“ das Jugendhilferecht des Bundes (ausführlich Vor § 33) erfolgreich weiterentwickelt werden. Daraus resultierte am 9. Mai 1995 ein angepasstes Landesrecht mit einer Änderung der Begriffsbezeichnung für den zuständigen Ausschuss der BVV (§ 33)⁶⁵.

51. Gleichfalls im Rahmen verwaltungsreformerischer Ansätze war eine Überarbeitung der Zuständigkeiten in der Berliner Verwaltung zu sehen, die u. a. eine Regionalisierung von Bezirksaufgaben ermöglichte. In diesem Zusammenhang wurde im November 1995 das in solchen Fällen anzuwendende Verfahren der Kontrolle über die Führung der Geschäfte des BA durch die BVV ergänzt (§ 39a)⁶⁶. Im Vollzug entfaltete diese Vorschrift jedoch keine besondere Bedeutung.

52. Mit der Überarbeitung wahl- und bezirksverwaltungsrechtlicher Normen musste im Juni 1998 auf die Rechtsprechung des VerfGH Bln⁶⁷ reagiert werden, der die Fünfprozentklausel bei den Wahlen zur BVV für verfassungswidrig erklärte⁶⁸. Außerdem war die beschlossene Bezirkszusammenlegung wahlrechtlich vorzubereiten. Die bezirksverwaltungsrechtlichen Auswirkungen finden sich zwar in getrennten Normen (ausführlichRdnr. 56), sind jedoch in einem Zusammenhang zu beurteilen.

53. Zuvor legte der Verfassungsgesetzgeber bereits eine Sperrklausel von drei vom Hundert fest (ausführlich § 5)⁶⁹. Aus dem Grundsatz der gleichen Wahl (Art. 38 Abs. 1 GG, Art. 70 Abs. 1 VvB) folgt allerdings, dass „alle Wahlberechtigten das aktive und passive Wahlrecht in formal möglichst gleicher Weise ausüben und dass die Stimmen (...) nicht nur den gleichen Zählwert, sondern grundsätzlich auch den gleichen Erfolgswert haben“⁷⁰. Sperrklauseln sollen im Verhältniswahlrecht den Einzug von „Splitterparteien“ in ein Parlament verhindern, um dessen Entscheidungsfähigkeit zu sichern. Dies ist für die Bundes- und Länderebene sowie für das Europäische Parlament⁷¹ verfassungsrechtlich zulässig. Gesetzliche Hürden, die vor einer Sitzaufteilung der politischen Kräfteverhältnisse (also vor der nominellen Stimmenaddition nach Wahlen) zur Anwendung kommen, tangieren darüber hinaus den Grundsatz der Wahl- und der Chancengleichheit politischer Parteien und müssen deshalb durch einen „zwingenden Grund“ gerechtfertigt sein⁷². Wenn auch auf der kommunalen Ebene die Beschränkung dieser Wahlrechtsgrundsätze nicht mit einer durch einen solchen Grund getragenen Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit als gesetzgebende Körperschaft begründet werden kann, ist die entsprechende Reduzierung des Erfolgswerts der Stimmen bei Wahlen zu kommunalen Vertretungen grundsätzlich keineswegs ausgeschlossen. Allerdings kann einfachgesetzlich nur „die konkrete, mit einiger Wahrscheinlichkeit zu erwartende Möglichkeit einer solchen Beeinträchtigung“, die im Rahmen einer „Einschätzungsprärogative“⁷³ des Normgebers zu analysieren ist, für eine derartige Begründung herangezogen werden. Bei der Beurteilung einer Gefährdung der Entscheidungsfähigkeit ist auf die kommunalverfassungsrechtliche Stellung des jeweiligen Kommunalvertretungsorgans mit seinen Aufgaben und Funktionen abzustellen⁷⁴; es ist in jeweils angemessenen Zeiträumen zu untersuchen, ob eine derart tiefgreifende Beschneidung der Wahlrechtsgleichheit (weiterhin) gerechtfertigt ist, damit solche gesetzliche Hürden nicht „im Verdacht stehen, zu Konkurrenzschutzklauseln zu mutieren“⁷⁵. Unter Beachtung dieser Maßgaben sind kommunalrechtliche Sperrklauseln in den letzten Jahren zu Fall gebracht worden⁷⁶.

54. Am Tag der Wahl zur 14. Wahlperiode des Abgeordnetenhauses (10. Oktober 1999) trat eine Änderung der Verteilung der Sitze in der BVV in Kraft. Das Verfahren der mathematischen Proportion (Hare-Niemeyer) wurde durch das Höchstzahlverfahren (d'Hondt) ersetzt, eine dreiprozentige Sperrminorität eingeführt. Die - bis heute geltenden - Regelungen entfalten gegensätzliche Wirkungen: Während die Absenkung der Hürde an sich Parteien und Wählergemeinschaften mit relativ niedrigen Stimmergebnisse bevorzugt, sind sie bei der Sitzverteilung tendenziell im Nachteil. Im Ergebnis soll eine zu starke Zersplitterung vermieden werden⁷⁷.

55. Innerhalb der BVV hatte das neue Wahlrecht eine Konkretisierung der Legaldefinition einer Fraktion zur Folge (§ 5 Abs. 3). „Mit der (...) Änderung (...) wird die Mindestmitgliederzahl einer Bezirksverordnetenfraktion auf drei festgelegt. Hiermit wird die Arbeitsfähigkeit der BVV gefördert, weil die bisherige Mindestzahl von zwei Personen pro Fraktion eine innerfraktionelle Willens- und Mehrheitsbildung eigentlich nicht zulässt. Solange Fraktionen mit nur zwei Mitgliedern eher die Ausnahme sind, wirkt sich dies nicht besonders aus. Bei einer möglichen Vielzahl von Gruppen mit nur zwei BV werden die Schwierigkeiten für die Arbeitsfähigkeit umso bedeutender für die gesamte Arbeit der BVV. Dabei ist auch der finanzielle Aspekt der Aufwandsentschädigung zu betrachten. Ohne eine Anhebung der Fraktionsmindeststärke wird ferner bei einer Vielzahl von nur durch ein oder zwei Personen repräsentierten Wahlvorschlägen nicht gewährleistet werden können, dass die in § 9 Abs. 2 und 3 und in § 21 Abs. 1 normierten, ausschließlich den Fraktionen zustehenden Rechte unangetastet bleiben, in den Ältestenrat und in die Ausschüsse ihre Mitglieder zu entsenden sowie Vorschläge für die Wahl der BD zu unterbreiten.“⁷⁸ Anderseits war bei Wahlen nunmehr mit einer (messbaren) Zahl von fraktionslosen BV zu rechnen, die in §§ 9 Abs. 6, 11 Abs. 2 einen Regelungsbedarf für deren (Mindest-)Rechte erkennen ließ. Die Übertragung vollständiger Rechte eines fraktionsgebundenen Mitglieds auf Fraktionslose wäre allerdings mit regelhaften Abweichungen zwischen den Mehrheits- und Stärkeverhältnissen der BVV und ihrer Ausschüsse einhergegangen. Diesem potenziellen Dilemma wurde durch eine Ausschussmitgliedschaft als Teilnahmerecht ohne Stimmrecht begegnet. Im gleichen Zug war hinsichtlich des Antrags- und Fragerechts für alle BV eine Gleichstellung erforderlich, die im Vollzug der Norm allerdings keine besondere Bedeutung entfaltete.

56. In der Chronologie der Ereignisse darf (natürlich) nicht die in diesem Zeitraum erörterte und dann vollzogene Gebietsreform fehlen, stellt sie doch nach 1920, 1948 und 1990 den vierten Eckpunkt der Groß-Berliner Bezirksgeschichte⁷⁹ dar: Auf der einfachgesetzlichen Ebene wurden gleichfalls bereits im Juni 1998 die Weichen für die Zusammenlegung der Bezirke gestellt und der Stadt zum 1. Januar 2001 durch konkrete Bezeichnung der neun Fusions- und der drei übrigen Bezirke 80 Jahre nach der organisationsrechtlichen Zusammenfassung von sieben kreisfreien Städten, 59 Landgemeinden und 27 Gutsbezirken eine innere Neustruktur verschafft⁸⁰. Die eigenständigen 23 Bezirke fanden zur „Wende“ erstmals in Artikel 1 Abs. 2 Einigungsvertrag⁸¹, später in Art. 4 Abs. 1 VvB⁸² Erwähnung und ersetzten den Passus, dass Berlin das Gebiet der bisherigen Gebietskörperschaft Groß-Berlin mit den Grenzen umfasse, die bei Inkrafttreten der Verfassung (1950) bestehen, und es darüber hinaus in 20 Bezirke eingeteilt sei. In dem offenkundigen Widerspruch zwischen der (verfassungstheoretischen) Zahl 20 und den realen 23 Bezirken steckte eine gewisse Pikanterie mit Einschlag in das internationale Recht, die der historischen Situation geschuldet war: Der Viermächtestatus galt zwar für das o. a. „Territorium“ (also Groß-Berlin in 20 Bezirken), war jedoch bereits einseitig „aufgekündigt“⁸³. Auf Grund reger Bautätigkeit am östlichen Stadtrand wurde 1979 Marzahn (ein Ortsteil Lichtenbergs) zusammen mit einem Teilgebiet des Bezirks Weißensee und der außerhalb der Grenzen Groß-Berlins (und damit in der DDR, ehemals Sowjetische Besatzungszone) belegenen Gemeinde Ahrensfelde zu einem eigenständigen Bezirk in (Ost-)Berlin; 1985 traten Hohenschönhausen, 1986 Hellersdorf als ehemalige Ortsteile des Bezirks Lichtenberg hinzu. Wäre eine Erweiterung (oder Zusammenlegung) der 20 Bezirke Groß-Berlins vielleicht noch hinnehmbar gewesen, war die (durch die DDR vollzogene und von der Sowjetunion sanktionierte) Ausdehnung der auch nach alliiertem Recht normierten Grenzen der Gebietskörperschaft als glatter Rechtsbruch zu bezeichnen. Der von der Volkskammer bereits erklärte Beitritt der DDR nach Art. 23 Satz 2 GG (in der damaligen Fassung) brachte das Abgeordnetenhaus noch vor dem Vollzug der deutschen Einheit am 3. Oktober 1990 zu der genannten Novelle und damit zur Absegnung einer ursprünglich verfassungswidrigen, dann durch den Einigungsvertrag „geglätteten“ Situation. Eine Gebietsrevision im Rahmen der Deutschen Einheit wäre unverständlich geblieben, so ist Berlin „gewachsen“, Brandenburg „geschrumpft“.

57. Weitere tiefgreifende Veränderungen stellten die Erhöhung der Mitgliederzahl der BVV auf 55 (§ 5), des Bezirksamts von fünf auf sechs (§ 34) sowie das nunmehr bis zum 31. Dezember 2009 befristete Wahlverfahren des Kollegialorgans nach § 35 (Bildung einer Zählgemeinschaft bei der Wahl des BzBm) dar. Insbesondere § 35 Abs. 2 Satz 5 „macht deutlich, dass es sich um einen Kompromiss handelt“⁸⁴. Außerdem wurde - als Sollvorschrift - die Einrichtung eines Bürgeramts in jedem Bezirk zwingend (§ 37). Die technische Umsetzung der Bezirkszusammenlegung hinsichtlich der „betroffenen“ Bezirksorgane steuerten entsprechende Übergangsvorschriften (§§ 42a bis 42c).

58. Am Tag der Wahl zur 14. Wahlperiode des Abgeordnetenhauses⁸⁵ wurde nach § 42a Abs. 1 die Zahl der BV der zwanzig Bezirke, die zum 1. Januar 2001 zu neun Bezirken zusammengelegt wurden, unter Verweisung auf eine landeswahlrechtliche Sonderregelung (§ 35 Abs. 1 Landeswahlgesetz) abweichend festgelegt und die Amtszeit dieser BVV auf den 31. Dezember 2000 befristet. Danach errechnete sich die Aufteilung der Mitglieder der BVV im Verhältnis der Zahl der Wahlberechtigten der bisherigen Bezirke zur Zahl der Wahlberechtigten des jeweils neuen Bezirks. Die Gesamtzahl betrug in einem aus zwei bisherigen Bezirken zu bildenden neuen Bezirk 69 BV und in einem aus drei bisherigen Bezirken zu bildenden neuen Bezirk 89 Mitglieder⁸⁶. Die konkrete (interne) Verteilung der BV in der „Fusions-BVV“ ergab sich somit erst am Tag der Wahl⁸⁷. In der Zeit bis 31. Dezember 2000 durfte sich nach § 42a Abs. 3 eine BVV des „Ursprungsbezirks“ konstituieren und ihre Rechte wahrnehmen, während eine zusammengelegte BVV nach § 42a Abs. 2 Satz 2 zwingend im Oktober d. J. erstmals zusammen treten musste. Im Laufe von knapp zwei Monaten musste sodann eine Entscheidung über den Bezirkshaushaltsplan getroffen und die Mitglieder des BA gewählt werden.

59. Aufgabe des zu Beginn der 13. Wahlperiode gewählten anderen Bezirksorgans, dessen Amtszeit bis 31. Dezember 2000 verlängert wurde, war insbesondere die verwaltungsmäßige Vorbereitung der Bezirksfusion. Nach § 42b Abs. 2 Satz 1 sollte das in gemeinsamen Sitzungen des BA und nach Absatz 3 der Vorschrift durch eine abgestimmte Führung der Geschäftsbereiche sowie gegenseitige Unterrichtung erfolgen, was im Hinblick auf die unterschiedlichen Zuschnitte der Zuständigkeiten in den Bezirksverwaltungen nicht ohne Probleme möglich war. Um eine „Politisierung“ des Fusionsprozesses zu minimieren, trat eine verfassungsrechtliche Übergangsvorschrift in Kraft: Art. 99a Abs. 3 Satz 2 und 3 VvB⁸⁸ ermöglichte einer BVV die Abberufung eines Mitglieds des BA nur aus wichtigem Grund, eine Nachwahl nur, sofern das BA aus weniger als drei Mitgliedern bestand.

60. In einem zweiten Verwaltungsreformgesetz wurde im Zusammenhang mit der Bezirksfusion das Selbstverwaltungsprinzip der kommunalen Ebene gestärkt, in dem ebenfalls 1998 grundsätzlich die Fachaufsicht durch eine - auch gegenüber den Gemeinden übliche - Rechtsaufsicht (dort: Kommunalaufsicht) ersetzt wurde⁸⁹.

61. Einen gewissen Abschluss auf der Rechtsetzungsebene fand die Berliner Verwaltungsreform mit der Verabschiedung des VGG im Mai 1999. Es normierte nun erstmals einen binnenstrukturellen Rahmen für modernes Verwaltungshandeln (Bürgerorientierung, Wettbewerb, Führungsaufgaben mit Ergebnisverantwortung, Personalmanagement, Qualitätssicherung) und entwickelte das Bezirksverwaltungsrecht in dieser Hinsicht fort⁹⁰. Die Beachtung im Vollzug ist jedoch nach wie vor kritisch zu beleuchten. Zur Wahrnehmung der dezentralen Fach- und Ressourcenverantwortung sollen z. B. Ziel- und Servicevereinbarungen abgeschlossen und der BVV zur Kenntnis gegeben werden (§§ 15, 36 Abs. 2); dieses Ziel wurde („in der Fläche“) nicht erreicht.

62. Eine entscheidende Änderung bildete die Schaffung sog. „Kern-Ämter“ als höchstens 15 Leistungs- und Verantwortungszentren, die die in einem Produkt-Katalog definierten Aufgaben wahrzunehmen hatten. Darüber hinaus wurden (höchstens) sechs Serviceeinheiten (z. B. Personal- und Finanzangelegenheiten, Gebäudeverwaltung, Informationstechnologie) aus der „Linie“ herausgelöst und ein (dem BzBm zugeordneter) Steuerungsdienst (mit Controlling-Aufgaben) konzipiert, der auch an den Sitzungen des BA teilzunehmen hat. Damit ging in den Bezirksverwaltungen die Reduktion der zentralen Dienste („Ämter 1“) einher, die mitunter Auswirkungen auf die Bedeutung bestimmter Ausschüsse der BVV entfaltete. In diesem Zusammenhang stellte die Organisationseinheit für die Wirtschaftsberatung/-förderung einen besonderen Schwerpunkt des Gesetzgebers heraus. In der Außenwirkung wurde diese Reform vor allem in der Veränderung der Bezeichnungen sichtbar. Eine angestrebte bezirksübergreifende Vergleichbarkeit der Behördenstruktur konnte dagegen nicht erreicht werden.

63. Um die Wirtschaftlichkeit der Wahrnehmung bestimmter öffentlicher Aufgaben zu erhöhen, wurde 1999 (auch) den Bezirken die Gründung eines Eigenbetriebs ermöglicht. Die Beschlussfassung über die jeweils erforderliche „Grundordnung“, die Betriebssatzung, sowie die personelle Besetzung des Steuerungsorgans (Verwaltungsrat) wurde der BVV zugewiesen (§§ 12, 16)⁹¹. Darüber hinaus räumte der Gesetzgeber die bezirkliche Beteiligung an privaten Unternehmen ein und erweiterte insoweit die Entscheidungsrechte der kommunalen Vertretung.

64. Da für die Übergangsphase der Bezirksfusion (Oktober bis Dezember 2000) ungeregelte Verfahrensfragen auftraten, wurden 1999 in einem umfangreichen Artikelgesetz⁹², das sich u. a. auch auf die Situation der Beschäftigtenvertretungen bezog, weitere Normen zur Ämtereinrichtung, die Aufstellung des Haushaltsplans und die damit verbundenen Aufgaben der Kollegialorgane der jeweils zusammen gelegten Bezirke verabschiedet (§ 42b).

65. Im Hinblick auf die Verabschiedung von sieben Änderungsgesetzen erfolgte in § 19 VGG eine Ermächtigung zur Bekanntmachung einer Neufassung, von der die Senatsverwaltung für Inneres (unter Senator Eckart Werthebach) nach zwei weiteren Änderungsgesetzen am 28. Februar 2001 Gebrauch machte⁹³.

66. Das 6. BezVGÄndG formulierte bereits im Herbst 2001 eine Ausnahmevorschrift bei der Stellenbesetzung der Leitung eines Rechtsamts (§ 42d)⁹⁴.

67. Während in der überwiegenden Zahl der Gemeinden die Zusammenfassung von ordnungsbehördlichen Aufgaben in einer Verwaltungseinheit die Regel ist, wurden sie in Berlin traditionell durch unterschiedliche Dienststellen, Bezirke und von nachgeordneten Behörden der für Inneres zuständigen Senatsverwaltung (Landesoberbehörden, die stadtweit Sonderverwaltungsaufgaben erfüllen: Polizeipräsident in Berlin, Berliner Feuerwehr), wahrgenommen. 2004 wurden durch Gesetz Ordnungsämter in den Bezirksverwaltungen errichtet, die Vorgaben zur Verwaltungsstruktur im Bezirksamt (§ 37) mussten entsprechend angepasst werden⁹⁵.

68. Mit dem Entwurf eines „Mehr Demokratie für Berlinerinnen und Berliner“ bezeichneten Gesetzes legten die Fraktionen der SPD, PDS, Bündnis 90/Die Grünen und FDP im Jahr 2005 ein umfangreiches Paket vor, das - zusammen einer erforderlichen Verfassungsänderung - mit dem 7. BezVGÄndG insbesondere die Rechte der BVV ausbaute und (in Ersetzung der nicht bewährten Normen zum kommunalen Bürgerbegehren) unterschiedliche Elemente der Partizipation der Einwohnerschaft (§§ 40 bis 47) einführte⁹⁶. In einem - als modern anzusehenden - Evaluierungsgebot (§ 49), einer „weichen“ Form der Befristung einer Rechtsvorschrift, hatte sich das Abgeordnetenhaus darüber hinaus eine Überprüfung bis spätestens 1. Januar 2010 auferlegt.

69. Die politische Beurteilung der Erfahrungen mit der Berliner Verwaltungsreform veranlassten den Gesetzgeber Ende 2005 zu einer gewissen „Nachsteuerung“ der Zielsetzungen des VGG. Neben einer Erweiterung der durch das BA zu beachtenden nun vorlaufenden (bisher nachlaufenden) Unterrichtung der BVV hinsichtlich der Ziel- und Servicevereinbarungen (§ 36), einer Änderung der Vorgaben über die Behördenstruktur sowie der Konkretisierung der Rechtsvorschriften über die Bürgerämter wurde eine besondere Regelung über die neue Organisationseinheit der Wirtschaftsberatung/-förderung in das Gesetz übernommen (§ 37)⁹⁷. Diese Norm wurde 2006 um eine Beschreibung ihrer Stellung in der Bezirksverwaltung und ihrer Rechte in Konflikten innerhalb der Behörde ergänzt⁹⁸.

70. Im Hinblick auf die Verabschiedung von fünf Änderungsgesetzen erfolgte eine Ermächtigung zur Bekanntmachung einer Neufassung, von der die Senatsverwaltung für Inneres (unter Senator Dr. Ehrhart Körting) noch vor der zuletzt genannten Änderung am 14. Dezember 2005 Gebrauch machte⁹⁹.

71. Im Herbst 2007 wurde die Vorschrift über die Bezirkswappen (§ 2) im Hinblick auf eine neugefasste gesonderte Regelung gestrichen¹⁰⁰.

72. In der Koalitionsvereinbarung wurde „die Reduzierung der Zahl der Bezirksamtsmitglieder von derzeit sechs auf fünf (...) zur 17. Legislaturperiode (verabredet). Ferner wird die Ämterstruktur in allen Bezirken vereinheitlicht. Der Rat der Bürgermeister wird gebeten, hierfür einen Vorschlag bis zum 31. Juli 2007 zu unterbreiten. Kommt es bis zu diesem Termin zu keiner Einigung, wird der Senat auf Vorschlag des Innensenators die Vereinheitlichung der Ämterstruktur vornehmen. Eine Vereinheitlichung der Aufgabenbereiche der Bezirksamtsmitglieder findet nicht statt. Insoweit verbleibt es beim Recht der Bezirksämter, die Zuständigkeiten für die Ämter selbst zu bestimmen.“¹⁰¹ Nach dem entsprechenden (einstimmigen) Votum des RdB am 31. Mai 2007¹⁰², was politisch nicht unbedingt erwartet werden konnte, wurde die daraufhin erstellte Senatsvorlage Nr. 751/07 vom 15. Oktober 2007 am 23. Oktober 2007 im Senat zur Kenntnis genommen und in den RdB überwiesen¹⁰³, der ihn nach zweimaliger Beratung im Ausschuss für Inneres am 17. Januar 2008 grundsätzlich billigte¹⁰⁴. Gegenstand des Gesetzentwurfs war u. a. eine nicht unumstrittene (differenzierte) Inkraftsetzung der Normen: Während die Reduzierung der Mitgliederzahl des BA zu Beginn der 17. Wahlperiode umgesetzt werden sollte, war bereits zum 1. Januar 2009, also in der laufenden Wahlperiode, die Realisierung der einheitlichen Ämterstruktur beabsichtigt. Dies hätte für die Bezirke innerhalb kürzester Zeit eine zweifache Umorganisation bedeutet, ein für Einwohnerschaft, Beschäftigte und Kommunalpolitik unvertretbares Unterfangen. Nach der Beschlussfassung im Senat wurde die Vorlage vom 26. Februar 2008¹⁰⁵ am 13. März 2008 in einer Fassung, die diese Kritikpunkte des RdB aufgriff, geändert in das Parlament eingebracht. Nicht im Blick war dagegen ein verfassungsrechtliches Problem: Eine einheitliche Verwaltungsstruktur wäre nach Art. I Nr. 4 zwar durch eine beigefügte Anlage zu § 37 (mit einer Feingliederung) realisiert worden, die insoweit den Charakter einer Gesetzesnorm trägt. Andererseits sollte der Senat nach Art. I Nr. 3 Buchstabe a) des Entwurfs jedoch ermächtigt werden, Änderungen dieser Anlage durch VO vorzunehmen, um die Gliederung an aktuelle Veränderungen des Aufgabenbestandes anzupassen¹⁰⁶. Eine Änderungsoption der gesetzlichen Regelung durch VO entzöge sich jedoch grundsätzlich dem Parlamentsvorbehalt und hätte sich darüber hinaus verfassungsrechtlich der Gefahr aussetzt, einer Überprüfung (im Konfliktfall) nicht standzuhalten.

73. Die Beschlussvorlage des Senats erfuhr am 9. Juni 2008 im Ausschuss für Inneres, Sicherheit und Ordnung insofern durch die Koalitionsfraktionen eine Überarbeitung (deren Text später Gesetz wurde), in dem die Ermächtigung zum Erlass einer VO auf die Abweichung von der gesetzlichen Regelung beschränkt wurde, ohne sie außer Kraft zu setzen. Auf Antrag einer Oppositionsfraktion (FDP) im Ausschuss für Verwaltungsreform, Kommunikations- und Informationstechnik musste der Entwurf hinsichtlich der Neuorganisation der Bereiche Naturschutz, Landschaftsplanung und Grünflächenpflege durch ein zeitintensives Anhörungsverfahren und blieb auch im Zusammenhang mit der Zuordnung der Veterinär- und Lebensmittelaufsicht in das Ordnungsamt bis zur Schlussabstimmung kontrovers. Das Achte Änderungsgesetz wurde nach der (federführenden) Behandlung in diesem Ausschuss am 18. September 2008 in der Sitzung des Hauptausschusses am 24. September 2008 mehrheitlich (gegen CDU bei Enthaltung von Bündnis 90/Die Grünen und FDP) angenommen. Die Beschlussfassung konnte insofern erst in der 36. Plenarsitzung am 16. Oktober 2008, rund ein Jahr nach der Veröffentlichung des Entwurfs, erfolgen¹⁰⁷.

74. „In Erwägung nachstehender (118 Absätze umfassender) Gründe“¹⁰⁸ wurde die bis zum 28. Dezember 2009 umzusetzende europarechtliche Dienstleistungsrichtlinie beschlossen und erforderte Anpassungen, denen sich auch der Landesgesetzgeber nicht entziehen durfte. In einem umfassenden Artikel-Gesetz wurde am 18. November 2009 § 37 BezVG¹⁰⁹ geändert. Dabei musste der regelsetzende Wortlaut auf die geltende Fassung, nicht auf die zu Beginn der 17. Wahlperiode in Kraft tretende (aber bereits verabschiedete) Version (des 8. BezVGÄndG) bezogen werden, was sich - insbesondere im Hinblick auf eine nunmehr ergänzte Verweisung - nicht ohne weiteres erschließt¹¹⁰.

75. Durch ein in Literatur und Schrifttum mitunter kritisiertes „Omnibusverfahren“¹¹¹ wurden die parlamentarischen Aktivitäten zur Fortschreibung der Wahlvorschriften über die Bildung des BA aufgenommen: Zu einem Initiativantrag der CDU-Fraktion vom 20. Mai 2009¹¹² setzte die Koalition eine vollständig überarbeitete Textversion durch¹¹³. Der letzte Absatz (!) beinhaltete eine Absichtserklärung zur gesetzgeberischen Gestaltung dieser Normen, deren politischer Ursprung jedoch bereits wesentlich früher gelegt wurde¹¹⁴. Danach sollte die (bis zum 31. Dezember 2009 geltende) Übergangsvorschrift des § 35 Abs. 2 Satz 5 BezVG aufgehoben werden. In der dazu ergangenen Mitteilung an das Parlament wurde diese Haltung durch den Senat bekräftigt¹¹⁵.

76. Die Fraktion Bündnis 90/Die Grünen stellte - zwar in Kenntnis der Mehrheitsverhältnisse, jedoch zur parlamentarischen Artikulation ihrer langjährigen parteipolitischen Position - in der 50. Sitzung des Abgeordnetenhauses am 25. Juni 2009 ein umfangreich begründetes Artikelgesetz (neben BezVG auch AZG und AGBauGB sowie eine Evaluierungsvorschrift) zur Diskussion¹¹⁶, das - auch bei Befürwortern des „Proporz-BA“ - zumindest Anerkennung auslöste¹¹⁷. Es beinhaltete eine verlängerte Wirkungsdauer des Art. 99 VvB bis zum Ablauf der 16. Wahlperiode (mit der daran anknüpfenden einfachgesetzlichen Wahlvorschrift allein nach politischer Mehrheit in der BVV) sowie den verfassungsrechtlichen Rahmen für eine umfangreiche Kommunalrechtsreform; u. a. überwiegendes Entscheidungsrecht der BVV bei Bezirksaufgaben mit der damit verbundenen Ausdehnung der Rechtswirkung eines Bürgerentscheids, Wahl der Mitglieder des BA mit absoluter Mehrheit, Abberufung nur durch Neuwahl (im Sinne von Art. 67 GG), Ausbau der Rechte des RdB und dessen Umbenennung („Rat der Bezirksämter“), Wegfall der besonderen Eingriffsrechte der für Stadtentwicklung zuständigen Senatsverwaltung. Darüber hinaus sollte (wegen der „Versorgungsproblematik“) der beamtenrechtliche Status der Mitglieder der Kollegialorgane geändert und der Senat aufgefordert werden, einen Zuständigkeitskatalog der Bezirksaufgaben vorzulegen. „Erwartungsgemäß“ wurden diese Vorschläge vom Senat verworfen¹¹⁸.

77. Die Aufnahme der Beratung in den Ausschüssen zog sich (bis zur rechtspolitischen Reaktion der Koalition) hin. Zusammen mit der CDU-Fraktion wurden erst in der 55. Plenarsitzung am 26. November 2009 Anträge zu Art. 77, 99 VvB¹¹⁹ und zu § 35 BezVG¹²⁰ eingebracht, um das (bisher als Übergangsvorschrift bis 31. Dezember 2009 geregelte) Wahlverfahren zum BA verfassungsrechtlich auf Dauer festzuschreiben und wie bisher einfachgesetzlich näher zu regeln. Begründet wurde, dass sich die Einbeziehung aller maßgeblichen Kräfte in die Bezirksverwaltung grundsätzlich bewährt habe. Das Bezirksamt solle deshalb auch weiterhin ein breites Spektrum an Meinungen abbilden¹²¹. „Bewährt“ haben sich auch die Argumente, tauchten sie doch in den Parlamentsdebatten zu den jeweiligen Gesetzgebungsverfahren (1971, 1995 und 1998) regelmäßig auf, und führten - in unterschiedlichen parteipolitischen Konstellationen - zu parlamentarischen Mehrheiten. Die Anhänger des „Proporz-BA“ konzedieren zwar die Existenz von parteipolitisch motivierten Auseinandersetzungen im Kollegialorgan, betrachten es jedoch als (gesetzlichen) „Auftrag an die kommunale Ebene“¹²², diese Schwierigkeiten zu überwinden, während die Befürworter des „politischen BA“ wiederum solche Vollzugsprobleme strukturell diesem Modell zuschreiben. In beiden Argumentationssträngen werden darüber hinaus regelmäßig Grundfragen über die kommunalverfassungsrechtliche Stellung der Bezirke aufgeworfen und mit dem Aufgabenkreis sowie dem Rechtsstatus einer Kommunalvertretung und den anderen Organen einer Gebietskörperschaft verglichen¹²³.

78. Unter Zurückstellung der Gesamtinitiative zu einer umfangreichen Änderung bezirksverwaltungsrechtlicher Vorschriften durch das Selbstverwaltungsstärkungsgesetz (ausführlichRdnr. 76) verwarf die parlamentarische Verfassungsmehrheit der Fraktionen der SPD, der CDU und Die Linke den bezüglich des Wahlverfahrens auch von der FDP-Fraktion unterstützten Antrag der Fraktion Bündnis 90/Die Grünen zur Einführung des „politischen BA“ im Parlament¹²⁴. Einen Tag vor der Wirksamkeit der „Fristenregelungen“ trat die geänderte bezirksverwaltungsrechtliche Vorschrift vom 17. Dezember 2009¹²⁵ in Kraft.

79. „Eine gemeinsamen Werten verpflichtete Integrationspolitik ist zentraler Bestandteil (einer) sozialen Stadtpolitik. (Zu prüfen ist daher), ob die Arbeit der Integrationsbeauftragten auf eine gesetzliche Grundlage gestellt werden sollte (und) wie die Zusammenarbeit zwischen den bezirklichen Beiräten und dem Landesbeirat intensiviert und die Kompetenzen der Beiräte in den Bezirken vereinheitlicht werden.“¹²⁶ Insofern solle, so die Regierungserklärung Ende 2006, eine stärkere Koordinierung der Integrationsmaßnahmen von Land und Bezirken durch Zielvereinbarungen zwischen den Landes- und Bezirksbeauftragten für Integration und eine verbesserte Zusammenarbeit zwischen den bezirklichen Beiräten und dem Landesbeirat erreicht werden¹²⁷. Im Laufe des Jahres 2009 jedoch verdichteten sich die fachpolitischen Erörterungen im Landesbeirat für Integrations- und Migrationsfragen zu einer Aufforderung an den Senat, eine unmittelbare gesetzliche Grundlage in diesem Politikfeld zu schaffen. Indem sich die Koalition dieser Forderung anschloss, bat die Senatsverwaltung für Integration, Arbeit und Soziales am 16. Juni 2010 in einer schriftlichen Anhörung um Stellungnahmen der Verbände zu daraufhin vorgelegten Eckpunkten eines Gesetzes zur Regelung von Partizipation und Integration in Berlin. Davon wurde - trotz des Beginns der Schulferien - umfangreich Gebrauch gemacht, jedoch im Wesentlichen nicht zu den bezirksverwaltungsrechtlichen Fragestellungen. Am 3. August 2010 wurde der Entwurf eines Artikel-Gesetzes im Senat zur Kenntnis genommen¹²⁸ und am 6. August 2010 dem RdB übermittelt. Unter Verweis auf eine umfangreiche Vorabinformation wurde eine Befassung im gleichen Monat angestrebt¹²⁹. Im Hinblick auf die einsetzende kontroverse öffentliche Debatte¹³⁰ überwies der RdB die Vorlage jedoch in zwei seiner Ausschüsse. Dort wurde darüber hinaus auch die kritische Stellungnahme der Normprüfungsstelle¹³¹ einbezogen.

80. Den Bezirken, immerhin wesentlicher Adressat des Normentwurfs, wurde insoweit keine Möglichkeit eingeräumt, sich im Zeitpunkt des Referatsentwurfs zu äußern. Erst parallel zum RdB wurden im Übrigen die BVV beteiligt, „praktische Hinweise und Erfahrungen in die Stellungnahme ihres Bezirks (im Sinne einer breiten, vielfältigen und aktiven Beteiligung) einbringen zu können“¹³². Diese bezogen sich dann jedoch auf den organisationsrechtlichen Teil des Artikel-Gesetzentwurfs und spielten bei der letztlich ablehnenden Haltung der Bezirke am 16. September 2010 lediglich eine untergeordnete Rolle; im RdB war vielmehr vor allem eine (stark ideologisierte) Auseinandersetzung um die Kernziele der Gesetzgebungsinitiative zu verzeichnen¹³³. Sie konnte den Senat allerdings nicht beeindrucken: „Berlin wird das erste Land der Bundesrepublik mit einem Partizipations- und Integrationsgesetz sein“¹³⁴ drückte vielmehr die (berechtigte) Zuversicht aus, eine parlamentarische Mehrheit für die Initiative zu realisieren. In dem umfangreichen Artikel-Gesetz wurden am 15. Dezember 2010¹³⁵ die §§ 9, 20, 21 BezVG geändert und eine neue Norm (§ 32) geschaffen. Diese zu Beginn der 17. Wahlperiode geltenden Vorschriften schreiben die Bildung eines Integrationsausschusses zwingend vor und treffen Aussagen über seine abweichende Zusammensetzung sowie seine beratende Funktion im JHA (sowie im Bezirksschulbeirat).

81. Die Evaluationsverpflichtung des Gesetzgebers zum 6. und 7. Abschnitt (§ 49) führte im Februar 2011¹³⁶ zu einer umfassenden Überarbeitung und Erweiterung der Regelungen zur Einbeziehung und Mitwirkung der bezirklichen Einwohnerschaft (ausführlich Vor § 40). In diesem Zusammenhang wurden (erfolglos) Initiativen zur Qualifizierung der Bindungswirkung eines Bürgerentscheids formuliert, die ihren Anknüpfungspunkt am Entscheidungsrecht der BVV (ausführlich § 12) und damit letztlich am Kompetenzgefüge der zweistufigen Exekutive hatten¹³⁷.

82. Die Neuregelung des Krankenhausrechts beinhalte u. a. eine Neufassung des LKG. In diesem Zusammenhang erfuhr der Aufgabenkreis der von der BVV zu wählenden (ehrenamtlichen) Patientenfürsprecher/innen und sachkundigen Personen nach dem PsychKG am 18. September 2011¹³⁸ eine deutliche Veränderung. Erforderlich wurde dabei eine Anpassung der Verweisungsvorschrift in § 16.

83. Im Hinblick auf die Verabschiedung von sieben Änderungsgesetzen erfolgte eine Ermächtigung zur Bekanntmachung einer Neufassung, von der die für Inneres zuständige Senatsverwaltung (unter Senator Dr. Ehrhart Körting) nach der krankenhausrechtlichen Anpassung am 10. November 2011 Gebrauch machte¹³⁹.

84. Da die Novelle zu den Vorschriften der direkten Demokratie im Februar 2011 die abstimmungs- und bezirksverwaltungsrechtlichen Normen zu den Anforderungen an Unterschriftensammlungen nicht vollumfänglich harmonisierte, musste der Gesetzgeber (nach erneuter öffentlicher Debatte) handeln (ausführlich Vor § 40). Im März 2016¹⁴⁰ erfolgte insoweit eine weitere Überarbeitung.

85. Im Sinne von medienbruchfreien bzw. -brucharmen Verwaltungsabläufen (E-Government¹⁴¹) sah der Normgeber aus wirtschaftlichen Gründen und zur Steigerung der Effizienz des Verwaltungshandelns eine Anpassung sachlich nicht zwingender Formanforderungen in Gesetzen für „dringend geboten und erforderlich“¹⁴², um Bürgerinnen und Bürger sowie Wirtschaftsunternehmen kostenmäßig zu entlasten und ihnen den Zugang zu den Behörden zu erleichtern. Die Anpassung bezirksverwaltungsrechtlicher Regelungen im 6. Abschnitt erfolgte in einem Artikelgesetz im Februar 2018¹⁴³ (ausführlich Vor § 40, §§ 45, 47a).

86. Schon im ersten Jahr der 18. Wahlperiode wurde aus Kreisen der Opposition eine Initiative zum passiven Wahlrecht für BD eingebracht¹⁴⁴. Sie forderte den Senat zur Erarbeitung eines Gesetzentwurfs auf, wurde jedoch erst drei Jahre später Gegenstand der Tagesordnung in einem Ausschuss¹⁴⁵. Im Zuge der Erörterung verzeichnete der Chronist sodann eine inhaltliche Konformität mit entsprechenden Ideen der Koalition, was sich zu einer gemeinsamen Gesetzesinitiative¹⁴⁶ verband, die persönliche Voraussetzung von BD zur Wahl in der BVV von der Vollendung des 18. auf das 16. Lebensjahr zu senken. Ursprünglich war eine Inkraftsetzung dieser Änderung am Tage nach der Veröffentlichung im GVBl. geplant, die jedoch bedenklich gewesen wäre. Nach entsprechenden Hinweisen wurde daraufhin bereits in der ersten Lesung eine Modifizierung angekündigt¹⁴⁷, die durch einen Änderungsantrag, die Norm mit Beginn der 19. Wahlperiode des Abgeordnetenhauses in Kraft zu setzen, Eingang in den Parlamentsbeschluss im Oktober 2020 fand¹⁴⁸.

87. Politische Streitpunkte bei der Durchführung von Volksbegehren und Volksentscheiden in der 17. Wahlperiode veranlassten die Koalition der 18. Wahlperiode zu einer Überarbeitung abstimmungsrechtlicher Vorschriften. So wurde früh die Absicht formuliert, einen Volksentscheid in der Regel zeitgleich mit Wahlen durchzuführen und für die Erstellung der amtlichen Kostenschätzung und die Zulässigkeitsprüfung eine Frist festzulegen¹⁴⁹. Gegenstand des im Oktober 2020 angenommenen Änderungsgesetzes¹⁵⁰ sind darüber hinaus nunmehr weitere umfangreiche Verfahrensverbesserungen beim Einwohnerantrag, bei Bürgerbegehren und Bürgerentscheid sowie zur Mitteilungspflicht von Einzelspenden (ausführlich Vor § 40, §§ 44, 45, 47a). ^{151 152 153}

88. Die in allen Mitgliedsstaaten der Europäischen Union als unmittelbares Recht geltende DSGVO enthält konkrete Regelungsaufträge, um das allgemeine und das bereichsspezifische Datenschutzrecht im erforderlichen Umfang zu ändern. Der sich ergebende Anpassungsbedarf im allgemeinen Datenschutzrecht wurde bereits 2018 umgesetzt¹⁵⁴. Die Anpassung des bereichsspezifischen Datenschutzrechts war Gegenstand eines weiteren Gesetzgebungsverfahrens, um unionsrechtliche Vorgaben in Vorschriften des Landes zu transformieren. Sie enthalten folgende Regelungsschwerpunkte: Anpassung von Begriffsbestimmungen, Anpassung von Verweisungen, Anpassung (bzw. vereinzelt Schaffung) von Rechtsgrundlagen für die Datenverarbeitung, Regelungen zu den Betroffenenrechten, Anpassungen bei technischen und organisatorischen Maßnahmen, zur Auftragsverarbeitung und zur Datenübermittlung¹⁵⁵. In der zustimmenden Stellungnahme des RdB wurde - ohne vertiefte Befassung - auf zu berücksichtigende Gesichtspunkte verwiesen, die von einem BA gesondert formuliert wurden: Fehlen einer gesetzlichen und sanktionsbewehrten Verschwiegenheitspflicht für BV sowie von einheitlichen datenschutzrechtlichen Rahmenbedingungen für die Veröffentlichungs- und Dokumentationspraxis der BVV¹⁵⁶. Zutreffend verwies der Senat jedoch auf zukünftige gesetzgeberische Initiativen¹⁵⁷. In einem umfangreichen Artikel-Gesetz wurde im Oktober 2020 insoweit u. a. eine fachrechtliche Datenschutzregelung in das BezVG aufgenommen, die im 1. Abschnitt (Grundlagen der Bezirksverwaltung) verortet wurde¹⁵⁸.

89. Im Laufe des Frühjahres 2020 erreichte eine sich ausbreitende Virusinfektion auch Berlin. Am 11. März wurde der Covid-19-Ausbruch¹⁵⁹ von der Weltgesundheitsorganisation aufgrund der rapiden Zunahme der Fallzahlen außerhalb Chinas in einer steigenden Zahl von Staaten offiziell zu einer Pandemie erklärt. Im Hinblick auf ihre medizinische Problematik entwickelten sich die Fachwissenschaften dann zu einem bedeutsamen beratenden Faktor der exekutiven staatlichen Institutionen. Vor diesem Hintergrund erachtete die für Gesundheit zuständige Senatsverwaltung ein einheitliches Vorgehen in Berlin für unabdingbar. Nach der erforderlichen Reaktion durch zehn bezirkliche Gesundheitsämter traf sie durch Erlass einer Allgemeinverfügung für Reinickendorf und Treptow-Köpenick im Wege des Eintrittsrechts (nach § 13a AZG) unverzüglich Schutzmaßnahmen für die gesamte Berliner Bevölkerung¹⁶⁰. Ab 14. März 2020 wurden sie nach § 32 Satz 1 IfSG durch vom Senat erlassene verschieden befristete VO¹⁶¹ ersetzt, die jeweils im Zusammenhang mit den aktuellen Infektionszahlen, den entsprechenden Belastungen der Einrichtungen und Dienste des Gesundheitswesens und weiterer Parameter Maßnahmen, Beschränkungen, Verbote usw. festlegten¹⁶².

90. Die Stadtgesellschaft wurde einem tiefgreifenden 'lock down' ausgesetzt: Schließung fast aller Geschäfte, von öffentlichen Einrichtungen (Bildung, Jugendhilfe, Sport, Kultur usw.) und Diensten in den Verwaltungen sowie Kontaktbeschränkungen im privaten Verkehr, die enorme persönliche und wirtschaftliche Auswirkungen entfalteten; sie waren jeweils mit massiven Grundrechtseingriffen verbunden¹⁶³. Ausgenommen von dieser umfassenden gesellschaftlichen Sedierung waren seit dem Beginn der Pandemie zwar u. a. „Veranstaltungen und Zusammenkünfte einschließlich Sitzungen (…) der Bezirksverordnetenversammlungen, ihrer Fraktionen und Ausschüsse“¹⁶⁴. Tatsächlich erlag die ehrenamtliche bezirkliche Politik jedoch insbesondere, abgesehen von der (verständlichen) individuellen Sorge der Mitglieder, den deutlich zu kleinen Sitzungsräumen, in denen der erforderliche Mindestabstand zwischen den Akteuren nicht gewährleistet werden konnte. Mithin wurden (insbesondere im Monat April 2020) zunächst Sitzungen der BVV und ihrer Ausschüsse in allen Bezirken abgesagt. Parallel erfolgten (überwiegend in Form von Telefonkonferenzen) interfraktionelle Absprachen über Alternativen der Organisation anderweitiger (größerer) Sitzungsräume¹⁶⁵ sowie - ausgehend von entsprechenden Erfahrungen im Abgeordnetenhaus - die Erprobung einer anteiligen Reduktion der Präsenz der Mitglieder ('Pairing-Verfahren'¹⁶⁶), was jedoch im Hinblick auf mangelnden Konsens überwiegend nicht tragfähig war.

91. Während zunächst unter Verweis auf andere Rechtsgebiete¹⁶⁷ eine digitale Sitzungsform im Wege einer weiten bezirksverwaltungsrechtlichen Auslegung für zulässig erachtet wurde, verdichteten sich im Laufe des Frühsommers erhebliche Zweifel an einer rechtssicheren Beschlussfassung in der BVV ohne eine 'körperliche' Anwesenheit der Mitglieder, insbesondere bei Entscheidungen nach §§ 12 Absatz 2 und 16, was die bezirkliche Ebene „vor große Herausforderungen“ stellte.¹⁶⁸ Sie mündeten in einem Gesetzgebungsverfahren, das jedoch eine erhebliche Zeit der Beratung in Anspruch nahm. Entgegen der unbestrittenen Eilbedürftigkeit einer Schließung dieser Regelungslücke konnte die Beteiligung der Bezirke nicht unverzüglich abgeschlossen werden¹⁶⁹. Zudem waren innerhalb des Senats erhebliche Unstimmigkeiten über die den Bezirken zur Verfügung stehenden bzw. zur Verfügung zu stellenden Hardware- und Softwarevoraussetzungen zu verzeichnen. Erst Ende des Jahres 2020 wurde die parlamentarische Beratung aufgenommen¹⁷⁰.

92. Ausgangslage waren in der jeweiligen BVV identifizierte „außergewöhnliche Gefahren für Leib, Leben oder Gesundheit der Mitglieder“. Aus dem Kreis der Kommunalpolitik wurde zwar die Idee kreiert, als Bedingung einer für erforderlich gehaltenen Modifizierung der Sitzungsform u. a. an einer behördlich angeordneten Einschränkung der Versammlungsfreiheit“¹⁷¹ anzuknüpfen. Sie hätte jedoch die organschaftliche Stellung der BVV unzulässig tangiert sowie die Grundsätze der bezirklichen Selbstverwaltung missachtet. Dieser Gedanke wurde insoweit zu Recht nicht aufgegriffen, weil er einer rechtlichen Überprüfung nicht Stand gehalten hätte.

93. Gegenstand des Regelungsentwurfes war einerseits eine klarstellende Ergänzung, dass die Sitzungen der BVV als Präsenzsitzungen durchzuführen sind (ausführlich § 8). Anderseits beinhaltete er umfangreiche spezielle Verfahrensvorschriften bei der Durchführung digitaler Sitzungen des Plenums und der Ausschüsse. Diese Teilmaterie wurde vom Gesetzgeber in der zweiten Lesung durch einen Änderungsantrag der Koalition¹⁷² modifiziert. Den Hintergrund dafür bildeten rechtlich durchaus fragwürdige Bewertungen (ausführlich § 8a) des WPD¹⁷³. Schließlich nahm das Parlament im Januar 2021¹⁷⁴ den Entwurf an.

94. Die Koalition der 18. Wahlperiode vereinbarte, dass das PartIntG mithilfe einer externen Evaluation überprüft und fortentwickelt wird¹⁷⁵. Nach Erörterungen in Fachrunden mit Migrantenorganisationen im Laufe des Jahres 2018 wurden der Öffentlichkeit entsprechende (durchaus umfangreiche) Eckpunkte präsentiert¹⁷⁶. Sie wiesen jedoch in rechtlicher Hinsicht deutliche Mängel¹⁷⁷ auf. Der durch die fachlich zuständige Senatsverwaltung entwickelte erste Entwurf einer Neufassung beinhaltete zudem weitere Schwachstellen, jedoch auch 'kreative' Rechtsgedanken zur Stärkung der BD im Ausschuss¹⁷⁸.

95. Entgegen der Absicht, die Gesetzgebung vor der Vorwahlkampfzeit abzuschließen, wurde ein Entwurf erst im Frühjahr 2021 in das Parlament eingebracht. Dabei wurde Bezug auf den Evaluationsbericht genommen und festgestellt, „dass die Ziele des Gesetzes nach wie vor aktuell sind, die Umsetzung jedoch an vielen Stellen nicht oder nur unzureichend gelungen ist. Die verwendeten Konzepte und Begriffe sind in Teilen nicht mehr zeitgemäß oder nicht passend zu den eigentlichen Zielen des Gesetzes. (…) Die Zielstellung des Gesetzes (müsse) konkretisiert und zentrale Begriffsbestimmungen überarbeitet werden (…). Um die Ziele des Gesetzes zu erreichen, bedarf es der Verankerung adäquater, mit Ressourcen unterlegter und ausreichend konkreter Umsetzungsinstrumente.“¹⁷⁹ Zuvor wurden umfangreiche Anregungen der Bezirke, in die auch organisationsrechtliche Hinweise der ehrenamtlichen Kommunalpolitik einflossen¹⁸⁰, abgewiesen¹⁸¹. Die normativen Defizite schloss sodann ein Änderungsantrag der Koalition¹⁸².

96. Neben den materiell-rechtlichen Änderungen, die sich im PartMigG widerspiegeln, werden die Organisationsvorschriften für den in 'für Partizipation und Integration' umbenannten Ausschuss erheblich modifiziert: In Anlehnung an den JHA setzt er sich nunmehr aus neun BV und sechs BD zusammen, deren Wahl in der BVV zudem unmittelbar auf Vorschlag der Vereine, die in die von der für Integration zuständigen Senatsverwaltung zu führenden Liste eingetragen sind (§ 17 Absatz 7 PartMigG), erfolgt (ausführlich §§ 9, 32). Darüber hinaus wurde das dafür geltende Normgeflecht der übrigen Rechtssystematik des Gesetzes¹⁸³ angepasst und im Übrigen eine modifizierte Regelung zur Geltung kreiert. In der letzten Plenarsitzung vor der parlamentarischen Sommerpause 2021 wurde das Artikelgesetz dann angenommen¹⁸⁴.

97. Der politische Auftrag zum Entwurf eines Regelungswerks, das die eklatanten Probleme der Bezirksverwaltungen im Dienstleistungsbereich (z. B. in den Bürgerämtern) lösen könnte, war dürftig¹⁸⁵. Radikale Veränderungen des einfachgesetzlichen Geflechts hätten überwiegend einer verfassungsändernden Grundlage bedurft, die jedoch politisch nicht verabredet war¹⁸⁶. Der Auftrag an die Exekutive, ein entsprechendes 'Reformpaket' zu schnüren, beinhaltete mithin lediglich systemimmanente Komponenten. „Da ein Großteil der Verwaltungsaufgaben von den Berliner Bezirken erledigt wird, ist eine Verbesserung der gesamtstädtischen Steuerung der Bezirke erforderlich. Zugleich müssen die bezirklichen Strukturen an die veränderten Anforderungen angepasst werden.“¹⁸⁷ Gleichwohl entstand unter der Federführung der für Inneres zuständigen Senatsverwaltung eine umfangreiche Novelle, die diverse Regelungsgedanken zur Modernisierung der für die beiden Bezirksorgane bestehenden Verfahrensregelungen entwarf.

98. Die Bildung der Geschäftsbereiche des Kollegialorgans kann als politischer Kern der Gesetzgebung bezeichnet werden. Sie sollte auf der Grundlage der zuvor getroffenen Verabredungen der Bezirke¹⁸⁸ erfolgen, was zu dem ungewöhnlichen Umstand einer Befassung ohne weitere Beratung im RdB führte. Im Gesetzgebungsverfahren erfuhr die vorgeschlagene Behördenstruktur jedoch eine umfassende Veränderung¹⁸⁹, die in der Gesamtbetrachtung das Gesetzgebungsziel deutlich relativierte. So dürfen wahlweise folgende Gliederungseinheiten einzeln bezeichneten Geschäftsbereichen zugeordnet werden: Amt für Weiterbildung und Kultur, Straßen- und Grünflächenamt, Umwelt- und Naturschutzamt, Serviceeinheit Facility Management, Amt für Bürgerdienste, Gesundheitsamt, Qualitätsentwicklung, Planung und Koordination des öffentlichen Gesundheitsdienstes.

99. Jenseits dieser 'unendlichen Geschichte' der (Berliner) Verwaltungsstrukturfragen bietet die Novelle jedoch mannigfaltige Aspekte für eine als gelungen anzusehende Reform:

    • vollständig Ablösung des 'generischen Maskulinums';
    • umfangreiche Klarstellungen zum Fraktionsstatus (u. a. zur Aufgabenstellung, zur Rechtsnachfolge zu Beginn einer Wahlperiode, zu den Rechten und Pflichten bei der Beschäftigung von Personal;
    • Aufgabenstellung d. BV-Vorst., Schaffung einer Rechtsgrundlage für den RdV sowie seine Beteiligungsrechte im RdB;
    • datenschutztaugliche Grundlage für einen 'Livestream' als modernes Instrument der bezirklichen Politik;
    • Teilnahmerecht von Beschäftigten der Fraktionen an nichtöffentlichen Sitzungen;
    • Erweiterung des Frage- und Akteneinsichtsrechts durch die Normierung einer Verschwiegenheits- und einer Sanktionsvorschrift (Ordnungsgeld) bei Verstößen einschließlich einer expliziten Rechtsschutzmöglichkeit der BV;
    • Erweiterung des Kontrollrechts der BVV;
    • Erstreckung des Ordnungsrechts der BVV auf die Mitglieder des BA in Ausschüssen;
    • Erweiterung der Unterrichtungsverpflichtungen des BA;
    • Anhebung der Mitgliedszahl im BA von fünf auf sechs;
    • Grundsätzliche Anwesenheitspflicht der Fragenden in der Einwohnerfragestunde.

100. Der Gesetzentwurf wurde nach der parlamentarischen Sommerpause 2021 in dritter Lesung (!)¹⁹⁰ beschlossen und trat zum Beginn der 19. Wahlperiode des Abgeordnetenhauses in Kraft¹⁹¹.

101. Die BVV hat (zu Beginn der Wahlperiode) in mehrfacher Hinsicht Gremien und Funktionsstellen durch Wahlen zu bilden: BD nach §§ 9 Absatz 2, 21 Absatz 1 Satz 1, Mitglieder des Vorstandes der BVV und der Ausschüsse nach § 9 Absatz 3 und insbesondere Mitglieder des BA nach § 35 Absatz 2. Die Zusammensetzung erfolgt dabei regelmäßig durch Wahlvorschläge der Fraktionen, die sich nach den Mehrheits- und Stärkeverhältnissen in der BVV richten. In der Praxis tritt mitunter der Fall einer (wiederholten) Abweisung von Kandidaturen durch Nichtwahl ein. „Das Recht einer Fraktion (im BT), im Präsidium mit mindestens einem Vizepräsidenten vertreten zu sein, steht (jedoch) unter dem Vorbehalt der Wahl durch die Abgeordneten. Die Wahl (…) ist frei. Ein Recht der Fraktionen (…) auf Steuerung und Einengung der Wahl (zur Gewährleistung der Mehrheits- und Stärkeverhältnisse) durch prozedurale Vorkehrungen scheidet daher aus.“¹⁹² Diese Maxime ist sinngemäß auch im Bezirk zu berücksichtigen; bezirksaufsichtsrechtliche Maßnahmen sind bei Nichtwahl insoweit regelmäßig nicht angezeigt¹⁹³Änderung vom 30.09.2023

102. Die nach den Wahlen von 2021 begonnene 19. Wahlperiode hat nach knapp anderthalb Jahren durch eine vollständige Wiederholungswahl eine bisher einmalige Zäsur erfahren: Die Wahlen zum Abgeordnetenhaus und den zwölf BVV vom 26. September 2021 wurden insgesamt für unwirksam erklärt und ihre vollständige Wiederholung angeordnet¹⁹⁴. Diese Wiederholungswahl wurde am 12. Februar 2023 durchgeführt. Angesichts dessen, dass sich zuletzt in Preußen vor etwa 100 Jahren ein Gericht¹⁹⁵ veranlasst sah, die Wahl zur Stadtverordnetenversammlung vom 20. Juni 1920 für unwirksam zu erklären und wiederholen zu lassen, kann man von einem Jahrhundertereignis in der Berliner Stadtgeschichte sprechen. Zur Begründung führt das Gericht im Wesentlichen aus, dass es bei der Vorbereitung und Durchführung der Abgeordnetenhauswahlen derart viele Wahlfehler gegeben habe, dass verfassungsrechtliche Standards nur durch die komplette Ungültigkeitserklärung der Wahlen gewährleistet werden können. Hinsichtlich der Wahlen zur jeweiligen BVV hat der Verfassungsgerichtshof hingegen keine Wahlfehler festgestellt, sondern aus Art. 70 Absatz 1 Satz 1 VvB geschlossen, dass hieraus automatisch eine Neubestimmung sämtlicher bezirklicher Vertretungen folgen müsse. Eine Reihe von verfahrensbeteiligten Mandatsträgern aus verschiedenen Parteien sowie beider politischer Ebenen hat vor dem BVerfG Verfassungsbeschwerde gegen die Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs erhoben sowie erfolglos den Erlass einer einstweiligen Anordnung beantragt¹⁹⁶. Änderung vom 30.09.2023

103. Die landesverfassungsgerichtliche Entscheidung ist in der juristischen Fachöffentlichkeit überwiegend kritisch rezipiert worden. Die Monita betrafen sowohl die Gestaltung der mündlichen Verhandlung¹⁹⁷ als auch die Entscheidungsbegründung¹⁹⁸. Änderung vom 30.09.2023

104. Wahl(prüfungs)rechtliche Fragen sollen hier zwar nicht vertieft werden. Allerdings ist die Entscheidung des VerfGH zur Ungültigkeit der BVV-Wahlen unbefriedigend. So stellt das Gericht hier keine mandatsrelevanten Wahlfehler positiv fest, sondern meint, dass aus Artikel 70 Absatz 1 Satz 1 VvB und § 5 Absatz 1 Satz 2 automatisch auch insoweit eine Ungültigerklärung folgen müsse. Nach der erstgenannten Vorschrift wird die BVV „zur gleichen Zeit" wie das Abgeordnetenhaus gewählt. Die einfachgesetzliche Vorschrift spricht von Wahlen „zu der gleichen Zeit und für die gleiche Wahlperiode wie das Abgeordnetenhaus". Nach der verfassungsgerichtlichen Auffassung folgt daraus eine grundsätzliche Gleichzeitigkeit beider Wahlen, welche durchbrochen werden würde, wenn die BVV nicht auch erneut gewählt werden würde. Das Prinzip der Einheitsgemeinde nach Artikel 1 Absatz 1 VvB stütze diesen Befund. Die Wahlen zu den bezirklichen Vertretungen sollten keinen eigenständigen Charakter erlangen. Auch der Charakter einer BVV als reine Verwaltungsorgane verlange die vollständige Ungültigkeit von deren Wahlen. Schließlich müsse berücksichtigt werden, dass eine vollständige Wiederholungswahl der Neuwahl mit dem Unterschied, dass die Wahlperiode nicht neu zu laufen beginne, gleichkomme. Änderung vom 30.09.2023

105. Die Rechtsauffassung des Gerichtes ist zum ersten in Teilen unverständlich. Zu Recht wird noch ausgeführt, dass die BVV als Organ des Bezirks kein Parlament, sondern ein Exekutivorgan sei. Die Bezirke wären zwar keine Kommunen im Sinne des Art. 28 Absatz 2 Satz 1 GG, jedoch sind sie und ihre gewählte Vertretungen Träger bzw. Organe der bezirklichen Selbstverwaltung (Artikel 66 Absatz 2 Satz 1 und 72 Absatz 1 VvB). Welcher Konnex aber zwischen der Funktion als Organ der Verwaltung und der Notwendigkeit einer vollständigen Ungültigerklärung bestehen soll, ist nicht nachvollziehbar¹⁹⁹. Zum zweiten bleibt die Argumentation des Gerichts auch unvollständig. So endet nach der in der Entscheidung des VerfGH unerwähnt bleibenden Norm des Artikel 71 Absatz 1 VvB²⁰⁰ mit dem Ende der Wahlperiode des Abgeordnetenhauses auch die Wahlperiode der BVV. Richtig führt das Gericht aus, dass mit der Wiederholungswahl keine Wahlperiode beginnt. Endet jedoch die Wahlperiode des Abgeordnetenhauses indessen nicht, besteht kein Grund, auch die BVV insgesamt neu wählen zu lassen. Hiernach verfängt auch der Verweis auf einen grundsätzlichen Gleichlauf nicht. In jedem Falle würden unabhängig vom Umfang der Wiederholungswahlen Abgeordnetenhaus und BVV spätestens nach Ablauf der Wahlperiode im Herbst 2026 gewählt werden. Es ist nicht erkennbar, inwieweit das verfassungsrechtliche Gleichzeitigkeitsgebot, welches Ausdruck des Prinzips der Einheitsgemeinde (Artikel 1 Abs. 1 VvB) ist (ausführlich § 5), hierdurch überhaupt tangiert wäre²⁰¹. Zum dritten leistet der VerfGH keine historische Auslegung für die Hintergründe der Koppelung beider Wahlen, der letztlich inzwischen auch Effektivitätsgesichtspunkte zugrundeliegen (ausführlich § 5) ²⁰². Es ist nicht erkennbar, inwieweit diese hier berührt werden, wenn die Ungültigerklärung nicht auf sämtliche BVV-Wahlen erstreckt werden würde.Änderung vom 30.09.2023

106. In tatsächlicher Hinsicht auffällig ist, dass sich nach den Feststellungen des VerfGH hinsichtlich der Abgeordnetenhauswahl die Wahlfehler regional in bestimmten Bezirken geballt haben, es jedoch in anderen Bezirken in erheblich geringerem Umfang Wahlfehler zu verzeichnen waren. Ein Blick auf die Bezirkslandschaft zeigt, dass nicht durchgehend von fehlerhaft gewählten Vertretungen ausgegangen werden kann. Dem VerfGH ist ausdrücklich beizutreten, dass das komplexe und in der Entscheidung anschaulich zusammengefasste Sitzverteilungsverfahren für das Abgeordnetenhaus dazu führt, dass insoweit auch verhältnismäßig kleine Verschiebungen in den Stimmenzahlen größere Auswirkungen haben können²⁰³. Eine BVV wird hingegen über ein reines Einstimmen-Verhältniswahlrecht mit starren Listen gewählt, sodass sich die potenziellen Auswirkungen von Wahlfehlern auf die Sitzverteilung mit geringem Aufwand prognostizieren lassen²⁰⁴. Von seinem Rechtsstandpunkt ausgehend konsequent hat aber der VerfGH keine Untersuchung von dabei ggf. aufgetretenen Wahlfehlern vorgenommen. Ausgehend von den Feststellungen des Gerichts²⁰⁵ zu den Wahlen zum Abgeordnetenhaus ergibt sich ein zweigeteiltes Bild²⁰⁶: Eine größere Zahl an Wahlfehlern dürfte es danach bei der Wahl zur BVV Charlottenburg-Wilmersdorf, Friedrichshain-Kreuzberg, Marzahn-Hellersdorf, Neukölln, Pankow, Reinickendorf und Tempelhof-Schöneberg gegeben haben, sodass hier durchaus, wenn auch in unterschiedlichem Umfang von fehlerhaft gewählten Vertretungen auszugehen sein müsste. Demgegenüber liegen unter diesem Blickwinkel in Lichtenberg, Mitte, Spandau, Steglitz-Zehlendorf und Treptow-Köpenick mandatsrelevante Wahlfehler zumindest fern oder sind auszuschließen. Dies zeigt, dass offenkundig eine differenziertere Tatsachenfeststellung hinsichtlich der Wahlfehler, eine einzelfallbezogene Prüfung der Mandatsrelevanz und unterschiedliche Entscheidungen bezüglich der Ungültigerklärung in Bezug auf die BVV geboten gewesen wäre. Sämtliche Wahlen jedoch insgesamt und mit allen Folgen auch für die gewählten Bezirksämter für ungültig zu erklären, erscheint unverhältnismäßig, da entstandene und mandatsrelevante Wahlfehler angesichts des denkbar einfachen Wahlsystems ohne weiteres mit dem geringstmöglichen Eingriff durch teilweise Wiederholungswahlen hätten behoben werden können.Änderung vom 30.09.2023

107. In Folge der verfassungsgerichtlichen Entscheidung war insoweit deutlich vor dem regulären Wahltermin im September 2026 ein erneuter Urnengang in Berlin durchzuführen, der jedoch die im Jahr 2021 begonnene Wahlperiode nicht beendete. Sowohl Landes- als auch Bezirksebene waren sowohl in der Vorbereitung der Wiederholungswahlen als auch in deren Nachgang mit verschiedensten praktischen und rechtlichen Schwierigkeiten konfrontiert. Diese rührten zum einen aus der Ein- und Erstmaligkeit der Situation einer vollständigen Wiederholungswahl, für die es in dieser Form kein Vorbild gab und kaum rechtliche Bestimmungen existieren, her. Zum anderen hat der VerfGH bedauerlicherweise weder die ihm gegebenen Entscheidungsbefugnisse, z.B. nach § 21 Absatz 2 Satz 1 LWG, genutzt noch hat er der Praxis über einige sehr allgemeine Ausführungen zur Handlungsfähigkeit von Abgeordnetenhaus und BVV²⁰⁷ hinaus zumindest Hinweise für das weitere Vorgehen gegeben.Änderung vom 30.09.2023

108. In Vorbereitung und Durchführung der Wiederholungswahlen erwies es sich als misslich, dass diese in Ermangelung einer entsprechenden Maßgabeentscheidung des VerfGH mit den gleichen Wahlvorschlägen durchzuführen waren. Dies hat in der Praxis zu kuriosen Situationen geführt. So ist z.B. in Mitte der erst kurz zuvor - auch mit Stimmen seiner eigenen Fraktion - abgewählte BzBm wieder in die BVV gewählt worden. In jedenfalls einem Wahlprüfungsverfahren hat sich der VerfGH zudem mit der Frage zu befassen, ob eine Bezirksverordnete, welche in der Zwischenzeit Partei und Fraktion gewechselt hat, bei der Wiederholungswahl auf dem Wahlvorschlag der alten Partei kandidieren und auf diesem Wege das Mandat (erneut) erwerben kann.Änderung vom 30.09.2023

109. Auf der Grundlage mehrerer Gutachten des WPD²⁰⁸ und einer Vereinbarung im Ältestenrat des Abgeordnetenhauses vom 25. Januar 2023 hat die für Inneres zuständige Senatsverwaltung durch entsprechendes Hinweisschreiben für die Bezirke über Rechtsfolgen der Wiederholungswahlen folgendes vorgegeben:Änderung vom 30.09.2023

     • Die im September 2021 errungenen BVV-Mandate haben einstweilen Bestand. Im Falle einer Wiederwahl erneuern sie sich bei erstmaligem Zusammentritt des Abgeordnetenhauses nach der Wiederholungswahl ohne Unterbrechung bzw. erlöschen im Falle einer Nichtwahl. Erstmals errungene Mandate entstehen erst in diesem Zeitpunkt.
     • Die BVV hat jeweils frühestens am Tag der ersten Sitzung des neu gewählten Abgeordnetenhauses und spätestens sechs Wochen nach den Wiederholungswahlen erstmals zusammenzutreten.
     • In der Zeit zwischen der Wiederholungswahl und dem Zusammentritt des Abgeordnetenhauses haben sie sich in ihrer Tätigkeit besonders zurückzuhalten. Es sollten Sitzungen grundsätzlich nur in dringenden Fällen durchgeführt werden.
     • Da die Vorstände für die Dauer der Wahlperiode gewählt sind, ist deren Neuwahl nicht zwingend geboten, jedoch die Anpassung an die geänderten Mehrheits- und Stärkeverhältnisse dringend zu empfehlen.
     • Die Fraktionen bestehen fort. Eine Neuwahl oder Bestätigung der Fraktionsorgane ist aber empfehlenswert.
     • Die Zusammensetzung der Ausschüsse muss an die geänderten Mehrheits- und Stärkeverhältnisse angepasst werden. Diese Maßgabe betreffe rechtlich zwingend allein die Mitglieder aus der BVV. Ggf. sei auch eine Auflösung und Neubildung unter Beachtung der Besonderheiten des Jugendhilfeausschusses sowie des Ausschusses für Partizipation und Integration möglich, um eine Neuverteilung der Wahlvorschlagsrechte für BD zu ermöglichen.
     • Es besteht - auch hinsichtlich der GO - eine sachliche Kontinuität. Empfohlen wird aber ein bestätigender Beschluss der BVV²⁰⁹.

110. Aufgrund des Beamtenstatus ihrer Mitglieder bereiteten die Wiederholungswahlen in Bezug auf die Mitglieder des BA größere rechtliche Schwierigkeiten. So stellt die Wiederholungswahl kein vorzeitiges Ende der Wahlperiode nach § 4 Absatz 1 BAMG dar, sodass sämtliche Wahlbeamte - vorbehaltlich einer Abberufung durch die BVV - grundsätzlich im Amt verblieben wären. Während ein unmittelbar vor der Wiederholungswahl eingebrachter Gesetzentwurf aus dem Kreis der Opposition²¹⁰ nicht weiter verfolgt und schließlich zurückgezogen wurde, verdichtete sich nach dem Wahlergebnis vom 12. Februar 2023 der politische Druck, die massiv geänderten Mehrheits- und Stärkeverhältnisse auch im Kollegialorgan abzubilden. Im Zuge intensiver interfraktioneller Erörterungen, die zudem mit dem Beginn von Verhandlungen über die Bildung eines neuen Senats korrespondierten, entschloss sich die bisherige Koalition zusammen mit der CDU-Fraktion unmittelbar nach dem ersten Zusammentritt des neu zusammengesetzten Abgeordnetenhauses zu einer gesetzlichen Regelung²¹¹.Das einmalig nur für diesen Anlass geltende Gesetz²¹² sieht eine teilweise Neubesetzung der Funktionen im BA, getrennt nach BzBm, stellv. BzBm und übrigen BStR, zur Anpassung an die geänderten Stärkeverhältnisse in einem recht komplexen Verfahren²¹³ vor. Ausscheidende Mitglieder verbleiben in ihrem jeweiligen Amt. Sie werden von der weiteren Amtsausübung entbunden sowie besoldungs- und versorgungsrechtlich schadlos gestellt. Änderung vom 30.09.2023